Статья 46.4 ГрК РФ. Договор о комплексном освоении территории

1. В комментируемой статье сосредоточены нормы, устанавливающие правовое регулирование договора о комплексном освоении территории.

В.В. Шарапов справедливо отмечает, что комплексное освоение земельных участков и развитие застроенной территории (предусмотрено ст. 46.2 ГрК РФ) являются двумя альтернативными процедурами застройки территорий населенных пунктов. "Выбор в пользу той или иной процедуры зависит от ряда факторов, в том числе от масштабов планируемой строительной деятельности, экономических и юридических предпочтений инвестора, от проводимой в конкретном населенном пункте градостроительной политики, а также от некоторых обстоятельств (застроена территория или еще только подлежит застройке)" <101>.

--------------------------------

<101> Шарапов В.В. Развитие застроенных территорий // Право и экономика. 2008. N 2. С. 25.

До 1 января 2015 г. <102> ст. 30.2 ЗК РФ предусматривала предоставление в аренду земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства. По мнению Е.А. Галиновской, особенности заключения, изменения и реализации договора аренды земельных участков в целях их комплексного освоения связаны со спецификой действий всей процедуры, направленной на конечный результат - застройку территории. Если "обычные" отношения строительства предполагают возведение одного, двух, нескольких объектов без обязательного объединения застройки в один организационный цикл, то комплексное освоение предполагает именно эту связь. Таким образом, отношения по комплексному освоению земельного участка в большей степени подходят не для точечной застройки, а для возведения, например, жилого квартала, микрорайона и т.п. Это привлекает внимание инвесторов и застройщиков, и следует согласиться с тем, что внесение изменений в законодательство и распространение комплексного освоения на иные виды застройки, кроме жилья, вполне целесообразно <103>. Предусмотренный настоящей статьей и заключаемый в настоящее время договор о комплексном освоении территории не является договором аренды в чистом виде (см. также п. 2 комментария к настоящей статье), однако перечисленные особенности в полной мере характеризуют его назначение.

--------------------------------

<102> Федеральный закон от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

<103> См.: Галиновская Е.А. Использование земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства // Имущественные отношения в РФ. 2012. N 1. С. 44 - 49.

В ч. 1 комментируемой статьи предусмотрены мероприятия, которые включает в себя комплексное освоение территории. Такими мероприятиями являются:

1) подготовка документации по планировке территории (о порядке подготовки документации по планировке территории см. комментарий к ст. ст. 45, 46 ГрК РФ);

2) образование земельных участков в границах данной территории (см. п. 4 комментария к настоящей статье);

3) строительство на земельных участках в границах данной территории объектов транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур, а также иных объектов в соответствии с документацией по планировке территории.

Под строительством понимается создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства) (п. 13 ст. 1 ГрК РФ).

Объекты транспортной инфраструктуры представляют собой технологический комплекс, включающий в себя, в частности, железнодорожные, автомобильные вокзалы и станции, метрополитены, тоннели, эстакады и мосты, порты, аэродромы, аэропорты, участки автомобильных дорог, железнодорожных и внутренних водных путей и иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование, определяемые Правительством РФ (Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности").

К объектам коммунальной инфраструктуры в соответствии с п. 24 ст. 1 ГрК РФ относятся технологически связанные между собой объекты и инженерные сооружения, предназначенные для осуществления поставок товаров и оказания услуг в сферах электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения до точек подключения (технологического присоединения) к инженерным системам электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения объектов капитального строительства, а также объекты, используемые для обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов.

К объектам социальной инфраструктуры следует отнести объекты образования, дошкольного воспитания, здравоохранения, социального обеспечения, бытового обслуживания, торговли, культуры, спорта, досуга, иные социально значимые объекты обслуживания населения (см., например, п. 10 ст. 1 Закона г. Москвы от 27 апреля 2005 г. N 14 "О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы)").

В рамках рассмотрения споров по поводу того, является ли заключенный сторонами договор договором о комплексном освоении территории, суды должны устанавливать наличие в договоре согласованных сторонами условий, определенных в комментируемой статье в качестве существенных (п. 5).

Пример: суд удовлетворил требование администрации городского округа о взыскании задолженности по уплате арендных платежей в рамках заключенного с обществом договора аренды земельного участка. Довод общества о неправомерном применении администрацией городского округа корректирующего коэффициента, поскольку земельный участок используется для комплексного освоения в целях жилищного строительства, судом был отклонен. Как установил суд, из условий договора аренды земельного участка не следует то обстоятельство, что названный договор заключен в целях строительства объектов коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур в соответствии с проектом планировки территории; условиями договора не предусмотрено обязательство лица, заключившего договор с органом местного самоуправления, подготовить проект планировки территории и проект межевания территории; не установлены максимальные сроки подготовки таких документов или выполнения иных обязательств по комплексному освоению земельного участка. Следовательно, упомянутый договор не может быть признан договором комплексного освоения территории (см. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 20 июля 2015 г. по делу N А41-19834/14).

2. Частью 2 комментируемой статьи устанавливаются особенности заключения договора комплексного освоения территории. Соответствующий договор не предусмотрен гражданским законодательством, которое в то же время не устанавливает закрытого перечня договоров на основании принципа гражданского законодательства свободы договора (п. 1 ст. 1 ГК РФ).

Е.С. Смурова приходит к выводу о самостоятельности договора о комплексном освоении территории и выделяет следующие его признаки:

- во-первых, самостоятельный предмет договора, имеющий сложный характер (состоящий из двух элементов: материального - введенные в эксплуатацию объекты инфраструктуры; юридического - разработанная документация);

- во-вторых, направленность договора - реализация инвестиционного проекта и общественно значимая цель (обеспечение благоприятных, комфортных условий проживания и безопасной среды жизнедеятельности путем строительства и ввода в эксплуатацию объектов инфраструктуры в границах территории);

- в-третьих, особый субъектный состав <104>.

--------------------------------

<104> См.: Смурова Е.С. Правовая природа и структура договора о комплексном освоении территории (сравнительный анализ с договором о развитии застроенной территории) // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 14. Право. 2015. N 3.

Соответствующий договор заключается по результатам аукциона между исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предоставляющими земельный участок для комплексного освоения территории, и:

- юридическим лицом, признанным победителем аукциона на право заключения договора аренды земельного участка;

- юридическим лицом, подавшим единственную заявку на участие в этом аукционе;

- заявителем, признанным единственным участником такого аукциона;

- единственным принявшим участие в аукционе его участником.

Согласно п. 6 ст. 39.8 ЗК РФ в случае предоставления юридическому лицу земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для комплексного освоения территории указанное юридическое лицо должно заключить договор о комплексном освоении территории одновременно с заключением договора аренды такого земельного участка.

3. В ч. 3 комментируемой статьи содержится определение договора о комплексном освоении территории. По договору о комплексном освоении территории одна сторона в установленный договором срок своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств других лиц обязуется выполнить обязательства, предусмотренные комментируемой статьей по комплексному освоению территории, а другая сторона (исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления) обязуется создать необходимые условия для выполнения этих обязательств.

Исходя из данного определения, можно сделать вывод о том, что данный договор является двусторонним, взаимным, возмездным, консенсуальным.

Стороной договора является исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, тогда как другая сторона данного договора не поименована. Исходя из приведенного определения договора, данная сторона договора обладает элементами правового статуса как застройщика, так и инвестора (см. также п. 1 комментария к ст. 46.2).

4. Частью 4 комментируемой статьи определен объект комплексного освоения. Таким объектом является территория:

1) в границах земельного участка, предоставленного в аренду лицу, с которым заключен договор о комплексном освоении территории;

2) в границах земельных участков, образованных из такого земельного участка.

По договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование (абзац 1 ст. 606 ГК РФ). Земельный участок может быть объектом договора аренды (п. 1 ст. 607 ГК РФ). Земельные участки (за исключением изъятых из оборота) могут быть предоставлены в аренду в соответствии с гражданским законодательством и ЗК РФ (п. 2 ст. 22 ЗК РФ). Размер арендной платы является существенным условием договора аренды земельного участка (п. 12 ст. 22 ЗК РФ).

Земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (п. 1 ст. 11.2 ЗК РФ).

Земельные участки, из которых при разделе, объединении, перераспределении образуются земельные участки (исходные земельные участки), прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки (образуемые земельные участки) в порядке, установленном ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", за исключением случаев, указанных в п. п. 4 и 6 ст. 11.4 ЗК РФ, и случаев, предусмотренных другими федеральными законами (п. 2 ст. 11.2 ЗК РФ).

В соответствии с п. 5 ст. 11.4 ЗК РФ раздел земельного участка, предоставленного для комплексного освоения, осуществляется лицом, с которым заключен договор о комплексном освоении территории в отношении такого земельного участка, в соответствии с проектом межевания территории, утвержденным в порядке, установленном ГрК РФ.

5. Частью 5 комментируемой статьи определены существенные условия договора о комплексном освоении территории. Согласно положениям гражданского законодательства (п. 1 ст. 432 ГК РФ) договор считается заключенным, если между сторонами, в требуемой в подлежащих случаях форме, достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора. Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение. Таким образом, при отсутствии в договоре существенных условий такой договор считается незаключенным.

Предусмотрено девять существенных условий договора, которые в обязательном порядке включаются в договор о комплексном развитии территории:

1) сведения о земельном участке, составляющем территорию, в отношении которой заключается договор (кадастровый номер земельного участка, его площадь, местоположение);

2) обязательство лица, заключившего договор, подготовить и представить проект планировки территории и проект межевания территории, в отношении которой заключается договор, соответствующий установленным градостроительным требованиям;

3) обязательство лица, заключившего договор, осуществить на земельном участке, в отношении которого заключен договор, или на земельных участках, образованных из такого земельного участка, предусмотренные договором мероприятия по благоустройству.

Благоустройство территории поселения (городского округа) представляет собой комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории (абзац 16 ч. 1 ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ");

4) обязательство лица, заключившего договор, осуществить образование земельных участков из земельного участка, в отношении которого заключен договор о комплексном освоении территории, в соответствии с утвержденным проектом межевания территории;

5) обязательство исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления обеспечить рассмотрение и утверждение проекта планировки территории и проекта межевания территории, если это входит в их компетенцию;

6) обязательство сторон договора осуществить строительство объектов коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур в соответствии с проектом планировки территории;

7) обязательство сторон договора обеспечить осуществление мероприятий по освоению территории в соответствии с графиками осуществления каждого мероприятия в предусмотренные указанными графиками сроки;

8) срок действия договора;

9) ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора.

Положения договора, касающиеся отдельных обязательств, взятых на себя его сторонами, должны также определять максимальные сроки исполнения таких обязательств, что также относится к существенным условиям договора.

6. Частью 6 комментируемой статьи определены существенные условия, которые могут быть включены в договор. Данные условия устанавливаются по соглашению сторон. Перечень таких условий не является исчерпывающим.

В частности, к ним отнесены способы и размер обеспечения выполнения обязательств, вытекающих из договора.

Исполнение обязательств может обеспечиваться неустойкой, залогом, удержанием вещи должника, поручительством, независимой гарантией, задатком, обеспечительным платежом и другими способами, предусмотренными законом или договором (п. 1 ст. 329 ГК РФ). Таким образом, гражданским законодательством предусмотрен открытый перечень способов обеспечения исполнения обязательств.

7. Часть 7 комментируемой статьи закрепляет обязательство сторон договора установить график осуществления мероприятий по освоению соответствующей территории с указанием сроков начала и окончания соответствующих мероприятий. Данный график заключается в качестве дополнительного соглашения к договору о комплексном освоении территории в течение трех месяцев со дня утверждения документации по планировке территории.

8. Подготовка документации по планировке территории (проект планировки территории и проект межевания территории) осуществляется в границах земельного участка, в отношении которого заключен договор о комплексном освоении территории. Утвержденный в соответствии с ГрК РФ проект межевания территории является документом, на основании которого осуществляется образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (подп. 1 п. 1 ст. 11.3 ЗК РФ).

На основании подготовленного проекта межевания территории осуществляется постановка образованных участков на государственный кадастровый учет (ч. 7 ст. 1 ФЗ "О государственной регистрации недвижимости"). По общему правилу <105>, земельные участки, из которых при разделе, объединении, перераспределении образуются земельные участки (исходные земельные участки), прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки (образуемые земельные участки) в порядке, установленном ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

--------------------------------

<105> Исключения предусмотрены п. п. 4 и 6 ст. 11.4 ЗК РФ.

Прекращение существования земельного участка, в отношении которого заключен договор о комплексном освоении территории, в связи с его разделом или возникновение у третьих лиц прав на земельные участки, образованные из такого земельного участка, не является основанием для прекращения прав и обязанностей, определенных договором.

Прекращение существования земельного участка не является основанием для прекращения прав и обязанностей, определенных договором о комплексном освоении территории, это прямо закреплено в ч. 8 настоящей статьи. Иное препятствовало бы выполнению мероприятий, предусмотренных указанным договором.

9. Часть 9 комментируемой статьи исключает возможность расторжения договора о комплексном освоении территории во внесудебном порядке. Расторжение такого договора осуществляется только в судебном порядке и только по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Данное положение направлено на обеспечение стабильности договора о комплексном освоении территории.

Важно отметить, что наряду с указанными в п. п. 1 и 2 ст. 46 ЗК РФ основаниями аренда земельного участка может быть прекращена по требованию арендодателя в случае расторжения договора комплексного освоения территории, заключенного в отношении такого земельного участка или образованных из него земельных участков, либо в случае нарушения графика освоения указанной территории, предусмотренного данным договором.