Статья 57.2 ГрК РФ. Федеральная государственная информационная система ценообразования в строительстве (действующая редакция)

1. В ч. 1 комментируемой статьи дается определение федеральной государственной информационной системы ценообразования в строительстве (ФГИС ЦС) с косвенным указанием цели создания - сбор, обработка, размещение и использование информации, необходимой для определения сметной стоимости строительства.

Цель создания государственной информационной системы является важным элементом ее правового режима, позволяющим проверить обоснованность и корректность иных правовых норм, регулирующих создание и использование информационной системы. При этом установление цели создания системы через категории информации следует считать неудачным, поскольку остается вопрос, с какой целью обрабатывается эта информация. Цель создания государственной информационной системы должна опираться на полномочия государственных органов, государственные функции (государственные услуги), реализацию (оказание) которых она обеспечивает.

В пояснительной записке к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ в части регулирования вопросов ценообразования и сметного нормирования в области градостроительной деятельности" обосновывается лишь создание Единого государственного реестра сметных нормативов.

2. В ч. 2 комментируемой статьи утверждается открытый список видов информации, подлежащих размещению в информационной системе.

Первым пунктом значатся сметные нормативы, включенные в федеральный реестр сметных нормативов. Если исходить из принципа целесообразности при создании государственных информационных систем, одни и те же сведения не должны дублироваться, т.е. включаться в состав нескольких информационных ресурсов. Поскольку сметные нормативы составляют информационный ресурс соответствующего государственного реестра (ст. 8.4 ГрК РФ), то размещать их так же во ФГИС ЦС представляется нецелесообразным. Логичнее всего предположить, что назначением ФГИС ЦС является в том числе ведение Единого государственного реестра сметных нормативов, т.е. реестр входит в состав информационных ресурсов системы. Такой подход неоднократно использовался при создании государственных информационных систем. Например, государственная информационная система в области средств массовой информации включает в себя сведения из реестра зарегистрированных средств массовой информации, сведения из реестра лицензий на телевизионное вещание, радиовещание и пр. (ст. 6.1 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации").

Сметные нормативы - это сметные нормы и методики применения сметных норм и сметных цен строительных ресурсов, используемые при определении сметной стоимости строительства (п. 33 ст. 1 ГрК РФ). Они утверждаются в установленном порядке федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере нормирования и ценообразования при проектировании и строительстве (ч. 3 ст. 8.3 ГрК РФ).

Правовой режим прочих категорий информации, размещаемых в системе, специально не установлен. Таким образом, в настоящее время они не могут рассматриваться как самостоятельные информационные ресурсы, отделимые от ФГИС ЦС.

К ним относятся методики определения сметных цен строительных ресурсов (утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере нормирования и ценообразования при проектировании и строительстве, ч. 6 ст. 8.3 ГрК РФ) - данный информационный ресурс, как и реестр, представляет собой базу нормативных документов.

Частью информационного ресурса системы являются также сметные цены строительных ресурсов - сводная агрегированная в территориальном разрезе документированная информация о стоимости строительных ресурсов, установленная расчетным путем на принятую единицу измерения - официальный справочник цен.

Довольно необычно включение в информационную систему перечня лиц, которые обязаны предоставлять информацию, необходимую для формирования сметных цен строительных ресурсов. Порядок определения указанных лиц должен быть установлен Правительством РФ (ч. 7 ст. 8.3 ГрК РФ). Пожалуй, это оправданно лишь в случае, когда такие лица получают свой статус по собственной инициативе в соответствии с некоторой регистрационной процедурой - тогда данный перечень также будет представлять собой государственный реестр.

3. Как установлено в ч. 3 комментируемой статьи, эти лица, обязанные предоставлять информацию, необходимую для формирования сметных цен строительных ресурсов, получают санкционированный доступ к ФГИС ЦС для размещения информации путем использования Единой системы идентификации и аутентификации (ЕСИА). Правила использования ЕСИА утверждены Постановлением Правительства РФ от 10 июля 2013 г. N 584 "Об использовании федеральной государственной информационной системы "Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме". В соответствии с п. 8 этих Правил в ЕСИА осуществляется регистрация следующих категорий участников информационного взаимодействия:

а) физические лица;

б) юридические лица;

в) должностные лица государственных и муниципальных органов;

г) должностные лица органов и организаций, имеющих право на выдачу ключей простых электронных подписей, а также удостоверяющих центров;

д) государственные и муниципальные органы, иные организации;

е) государственные, муниципальные и иные информационные системы.

Из комментируемой нормы косвенно следует, что информацию в систему предоставляют именно юридические лица.

Мы отстаиваем позицию, что обязанности по предоставлению информации в систему на граждан и организации должны устанавливаться исключительно федеральным законом. В случае если обязанности и ответственность поставщиков информации, а также (как в рассматриваемом случае) порядок определения поставщиков информации устанавливаются подзаконными нормативными актами, не представляется возможность оценить обоснованность и целесообразность создания системы. Кроме того, ограничение прав и установление обязанностей может устанавливаться лишь федеральным законом в соответствии с общим конституционным принципом. Лишь в тех случаях, когда информацию в систему предоставляют государственные органы, их должностные лица или организации с государственным участием в размере 100%, их правовой статус может закрепляться правовыми актами Правительства РФ. Таким образом, выбранная законодателем конструкция представляется не вполне удачной.

4. В ч. 4 комментируемой статьи устанавливается способ доступа к информации - предоставление посредством официального сайта. Данный способ используется для государственных информационных систем, информация в которых является преимущественно общедоступной. Предоставление посредством официального сайта, как правило, является бесплатным (что и установлено для ФГИС ЦС в ч. 7 комментируемой статьи).

Доступ к информации, составляющей государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну, также осуществляется посредством официального сайта с соблюдением соответствующих требований законодательства. Как правило, для таких целей используется авторизованный доступ через систему "Личный кабинет".

До принятия подзаконных нормативных актов, детализирующих перечень сведений, хранящихся в системе, затруднительно установить, какая именно информация может представлять охраняемую законом тайну. Комментируемая норма ссылается на ч. 7 ст. 8.3 ГрК РФ, т.е. достаточно широкую категорию - "информация, необходимая для формирования сметных цен строительных ресурсов". В соответствии с ч. 1 ст. 8.4 ГрК РФ информация, составляющая государственную тайну, может присутствовать в федеральном реестре сметных нормативов.

5. ГрК РФ предусматривает обязательное принятие одного подзаконного акта - Положения о ФГИС ЦС, которое должно быть утверждено постановлением Правительства РФ (ч. 5 комментируемой статьи). В Положении должны быть закреплены требования к системе, детализированный состав информационных ресурсов и порядок доступа к ним. Отметим, что в подзаконной регламентации обязательно нуждается и порядок предоставления информации в систему, а также правовой статус оператора. В настоящее время Положение о федеральной государственной информационной системе ценообразования в строительстве утверждено Постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2016 г. N 959.

6. Оператором, управомоченным на создание и эксплуатацию системы, является тот же государственный орган, который управомочен утверждать сметные нормативы и методики определения сметных цен строительных ресурсов (ч. 6 ст. 57.2). Оператор может делегировать полномочия подведомственным учреждениям.

Закон ничего не говорит о правомочиях оператора по ведению информационной системы (ввод информации, модификация, удаление, получение новой информации в результате обработки). Возможно, это связано с тем, что размещением информации в системе будут заниматься непосредственно ее поставщики (ч. 3 комментируемой статьи), но оператор в любом случае должен иметь правомочия, связанные с проверкой полноты и достоверности размещаемой в системе информации.

7. В соответствии с ч. 8 комментируемой статьи оператор ФГИС ЦС осуществляет от имени РФ правомочия обладателя информации, размещенной в системе, а также правомочия обладателя прав на результаты интеллектуальной деятельности, связанной с созданием системы (программные средства, базы данных, проектную документацию и т.д.). Обладатель информации обязан в том числе принимать меры по защите информации и ограничивать доступ к ней, если такая обязанность установлена федеральными законами (ч. 4 ст. 6 ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации").

8. Часть 9 комментируемой статьи дублирует общую норму о необходимости защиты информации в государственных информационных системах применительно к ФГИС ЦС. Меры по защите информации, обязательные для операторов информационных систем (обладателя информации), установлены в ч. 4 ст. 16 ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". Меры по защите информации в государственных информационных системах урегулированы прежде всего в Приказе ФСТЭК России от 11 февраля 2013 г. N 17 "Об утверждении Требований о защите информации, не составляющей государственную тайну, содержащейся в государственных информационных системах". Требования к защите персональных данных содержатся в Постановлении Правительства РФ от 1 ноября 2012 г. N 1119 "Об утверждении требований к защите персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных".