Статья 7.3 КоАП РФ. Пользование недрами без лицензии на пользование недрами либо нарушение условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденных в установленном порядке технических проектов (действующая редакция)

Статья 7.3 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией).

Объектом правонарушения являются общественные отношения, складывающиеся в связи с реализацией права государственной собственности на недра при недропользовании (Постановление Верховного Суда РФ от 20 октября 2017 г. N 20-АД17-6).

Таким образом, законодатель, устанавливая повышенную ответственность за безлицензионную добычу, исходил из необходимости защиты права федеральной собственности. В случае если учет добываемых подземных вод ведется, все необходимые требования, в том числе о платности использования недр, исполняются, объект правовой охраны, установленный ч. 1 ст. 7.3 КоАП РФ, отсутствует (решение N 12-435/2016 от 15 декабря 2016 г. по делу N 12-435/2016).

Предметом правонарушения выступают недра. Недра - это часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения (Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон N 2395-1)).

Согласно ст. 1.2 Закона N 2395-1 недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.

В соответствии с абз. 5 ст. 9 Закона N 2395-1 в случае, если федеральными законами установлено, что для осуществления отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, требуются разрешения (лицензии), пользователи недр должны иметь разрешения (лицензии) на осуществление соответствующих видов деятельности, связанных с пользованием недрами, или привлекать для осуществления этих видов деятельности лиц, имеющих такие разрешения (лицензии).

Как следует из ст. 11 Закона N 2395-1, предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий (Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. N 3314-1 утверждено Положение о порядке лицензирования пользования недрами).

В ст. 6 Закона N 2395-1 указаны виды пользования недрами, к которым относится разведка и добыча полезных ископаемых.

Статьей 19 Закона N 2395-1 определено, что собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков имеют право осуществлять в границах данных земельных участков без применения взрывных работ использование для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых, имеющихся в границах земельного участка и не числящихся на государственном балансе, подземных вод, объем извлечения которых должен составлять не более 100 кубических метров в сутки, из водоносных горизонтов, не являющихся источниками централизованного водоснабжения и расположенных над водоносными горизонтами, являющимися источниками централизованного водоснабжения, а также строительство подземных сооружений на глубину до пяти метров в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Под использованием для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод в целях данной статьи понимается их использование собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами, арендаторами земельных участков для личных, бытовых и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд (см., например, Постановление Арбитражного суда Московского округа от 24.04.2017 N Ф05-2220/2017 по делу N А41-52232/2016).

Общераспространенные полезные ископаемые и подземные воды, имеющиеся в границах земельного участка и используемые собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами, арендаторами земельных участков для личных, бытовых и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд, не могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому.

Объективная сторона правонарушений, предусмотренных ст. 7.3 КоАП РФ, выражается в трех противоправных деяниях:

а) пользовании недрами без лицензии (ч. 1 ст. 7.3 КоАП РФ);

б) пользовании недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией (ч. 1 ст. 7.3 КоАП РФ);

в) пользовании недрами с нарушением требований утвержденного в установленном порядке технического проекта (ч. 1 ст. 7.3 КоАП РФ).

При применении комментируемой статьи необходимо учитывать, что начало процесса оформления лицензии на пользование недрами еще не означает наличия самой лицензии, дающей возможность начала деятельности по пользованию недрами. "Без лицензии" означает действия без лицензии на пользование недрами, оформленной в установленном порядке, т.к. согласно ст. 9 Закона N 2395-1 права и обязанности пользователя недр возникают с даты государственной регистрации лицензии на пользование участком недр.

Как нарушающие условия выданной лицензии могут быть квалифицированы любые действия либо бездействие недропользователя, не соответствующие условиям выданной лицензии и не согласованные с соответствующими органами, выдавшими эту лицензию.

Таким образом, сам по себе факт осуществления действий по недропользованию без надлежащего разрешения достаточен для привлечения к административной ответственности. Наступления каких-либо иных последствий, в частности причинения вреда, не требуется.

Также следует иметь в виду, что в сферу действия ч. 1 комментируемой статьи попадает не только изначальное неполучение лицензии, но и непереоформление уже выданной лицензии. Так, например, в решении Краснодарского краевого суда от 27 марта 2014 г. отмечается: "Факт подачи ООО "Сочиводоканал" заявок в управление по недропользованию Краснодарского края на переоформление лицензии на право пользования недрами не освобождает общество от ответственности при доказанности факта недропользования в период, когда лицензия переоформлена не была".

В п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ" разъяснено, что малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

В связи с этим судебная практика исходит из того, что правонарушение, предусмотренное комментируемой статьей, может быть признано малозначительным (см., например, решение N 12-164/2015 12-264/2015 от 4 декабря 2015 г. по делу N 12-164/2015). Часть 2 комментируемой статьи устанавливает административную ответственность за пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта. При этом под пользованием недрами с нарушением установленных лицензией условий следует понимать:

изменение целевого назначения работ, связанных с пользованием недрами;

невыполнение пользователем установленного в лицензии срока, в течение которого он должен был приступить к пользованию недрами в предусмотренных объемах, и т.п.

Следовательно, исходя из диспозиции ч. 2 ст. 7.3 КоАП и приведенных выше положений Закона N 2395-1 административная ответственность, предусмотренная указанной нормой, наступает в случае фактического пользования владельцем лицензии недрами (одного или нескольких его видов, предусмотренных ст. 6 Закона N 2395-1) и нарушения предусмотренных лицензией условий.

Исходя из буквального толкования нормы ч. 2 комментируемой статьи следует, что объективной стороной правонарушения является пользование недрами с нарушениями условий лицензии и привлечение к административной ответственности по данной норме возможно только при условии фактического пользования недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией.

Вместе с тем для квалификации правонарушения в соответствии с ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ необходимо наличие одновременно двух условий:

непосредственного пользования недрами (осуществления какого-либо или каких-либо видов пользования, предусмотренных ст. 6 Закона N 2395-1);

совершения при этом каких-либо действий или бездействия, повлекших нарушение условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами.

Характер объективной стороны в рамках ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ, выражающейся как в действии, так и в бездействии, подчеркивается и судебными решениями. Так, например, в Постановлении Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 марта 2012 г. указывается: "Неправомерное бездействие общества, выразившееся в невыполнении упомянутого в приложении к лицензии, образует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ. При этом понятие "пользование недрами" состоит не только в активном поведении, связанном с совершением каких-либо действий на предоставленном месторождении, но и в несовершении действий, установленных лицензионным соглашением, поскольку пользование недрами обусловлено лицензией и лицензионным соглашением, наличие которых свидетельствует о начале пользования месторождением и наличии обязанностей по реализации такого пользования.

Привлечение к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ, возможно только при условии фактического пользования недрами, а не наличия такого права.

Так, по мнению суда апелляционной инстанции, наличие лицензии и лицензионного соглашения уже свидетельствует о начале пользования предоставленным месторождением в соответствии с проектом и лицензией. Невыполнение пользователем недр лицензионных требований и условий, в том числе в виде бездействия, образует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ (Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2012 по делу N А26-8122/2011).

Бездействие, выразившееся в невыполнении условий лицензионного соглашения, без факта непосредственного пользования обладателем лицензии недрами, не образует объективную сторону административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ (см., например, Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 31.03.2017 N Ф06-18815/2017 по делу N А06-8253/2016).

На практике судами подчеркивается необходимость представления лицами, в отношении которых производится рассмотрение дела об административном правонарушении в рамках ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ, доказательств принятия всех зависящих от них мер для обеспечения выполнения условий лицензирования, либо для отказа от права пользования недрами, либо для направления обращения с заявлением о приостановлении права пользования или пересмотра условий лицензии при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена. Например, в Постановлении Верховного Суда РФ от 06.06.2018 N 41-АД18-11 отмечено: "Имеются достаточные основания для вывода о том, что при пользовании недрами обществом не приняты все зависящие от него меры по соблюдению условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами. Общество обоснованно привлечено к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ" (Постановление Верховного Суда РФ от 06.06.2018 N 41-АД18-11).

Важно отметить, что лицо, осуществляющее деятельность с нарушением условий лицензионного соглашения, может быть привлечено к административной ответственности в течение всего периода, пока деятельность не прекращена или нарушение не устранено. Соответствующее нарушение представляет собой длительное непрекращающееся невыполнение обязанностей, возложенных на пользователя недрами, то есть является длящимся.

Этот вывод основан на правовой позиции, сформулированной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26 февраля 2008 г. N 9199/07, и согласуется с правовой позицией, изложенной в абзаце 3 пункта 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ" (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 (ред. от 19.12.2013) "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ"). Так, в Постановлении Верховного Суда РФ от 19 мая 2016 г. указывается: "...привлечение к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ, возможно только при условии непосредственного пользования недрами (осуществление каких-либо видов пользования, предусмотренных ст. 6 Закона Российской Федерации "О недрах"). Установив, что на момент проведения проверки общество продолжало добычу подземных вод, не выполнив условие лицензионного соглашения, суды трех инстанций признали, что в указанном случае заявителю правомерно вменено пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, что влечет административную ответственность, предусмотренную ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ".

Отметим, что действия лиц, осуществляющих добычу подземных вод (использование водозаборных скважин) без соответствующей лицензии либо с нарушением требований, предусмотренных лицензией, также образуют состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 или ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ, а не ст. 7.6 КоАП РФ (Постановление Пленума ВАС РФ от 17.02.2011 N 11 (ред. от 25.01.2013) "О некоторых вопросах применения Особенной части КоАП РФ").

Субъектом административного правонарушения является физическое, должностное либо юридическое лицо, на которое в соответствии с законом или иным правовым актом возложена обязанность по соблюдению установленных требований при осуществлении подлежащей лицензированию деятельности.

Субъективная сторона правонарушения характеризуется виной в форме умысла (см., например, Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 25.09.2012 по делу N А27-2865/2012).

При оценке наличия субъективной стороны суды исходят из того, были ли приняты все зависящие от субъекта, привлекаемого к ответственности, своевременные меры по соблюдению требований законодательства и была ли проявлена должная степень заботливости и осмотрительности во избежание последствий допущенного нарушения (см., например, Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 03.05.2017 N Ф03-1387/2017 по делу N А51-23891/2016).

В соответствии с Федеральным законом от 20 декабря 2017 года N 414-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" в абз. 1 ч. 1 ст. 7.3 КоАП РФ слова "на пользование недрами" заменены словами "на пользование недрами, за исключением случаев, предусмотренных ст. 7.5 КоАП РФ". Согласно Закону N 2395-1 добыча нефрита осуществляется на основании лицензии. Комментируемой статьей предусмотрено наложение административных штрафов на лиц, осуществляющих добычу нефрита без лицензии или с нарушениями условий лицензии. Указанная мера малоэффективна, поскольку безлицензионная добыча нефрита осуществляется в труднодоступных районах, прежде всего Байкальского региона, во многих случаях физическими лицами, и поимка правонарушителей непосредственно на месте самовольной добычи крайне затруднительна.