Статья 10 ГрК РФ. Содержание документов территориального планирования Российской Федерации (действующая редакция)

1. Часть первая комментируемой статьи устанавливает перечень схем территориального планирования применительно ко всей России в следующих областях: федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный транспорт), автомобильные дороги федерального значения; оборона страны и безопасность государства; энергетика; высшее образование; здравоохранение.

Сами по себе документы территориального планирования РФ являются документами стратегического планирования. В связи с таким назначением этих документов установлен срок их действия - как правило, 20 лет (ч. ч. 10 и 11 ст. 9 комментируемого Закона).

Документ стратегического планирования - документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая (одобряемая) органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и иными участниками стратегического планирования.

В приведенной связи комментируемую норму следует рассматривать в системном единстве с положениями ст. 30 ФЗ "О стратегическом планировании в РФ", в соответствии с которой схемы территориального планирования РФ разрабатываются в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития РФ и основываются на основных положениях стратегии социально-экономического развития РФ, стратегии пространственного развития РФ, стратегиях социально-экономического развития макрорегионов, отраслевых документах стратегического планирования РФ с учетом требований, определенных ГрК РФ и иными нормативными правовыми актами.

Именно такого системного подхода придерживается правоприменительная практика.

Пример: ВС РФ, разрешая по существу спор экологического свойства по требованию гражданина, не согласившегося с изменением границ водного объекта, являющегося памятником природы (акватория морского порта Посьет), отметил, что изменение границы акватории морского порта Посьет произведено в соответствии с природоохранным законодательством и на основании схемы территориального планирования, утвержденной в установленном порядке. Судом отмечено, что схемы территориального планирования РФ разрабатываются в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития РФ и основываются на основных положениях стратегии социально-экономического, пространственного развития РФ, макрорегионов (см. Апелляционное определение ВС РФ от 11 мая 2016 г. N 56-АПГ16-5).

2. Часть вторая комментируемой статьи определяет, что схемы территориального планирования РФ в иных, не указанных в ч. 1 рассматриваемой статьи, областях могут разрабатываться на основании нормативных правовых актов Президента РФ или нормативных правовых актов Правительства РФ.

Реализация этого полномочия должна осуществляться применительно к объектам федерального назначения, чье размещение подлежит планировке в системной взаимосвязи со сложившейся и с планируемой инфраструктурой.

Показательным является пример правоприменительной практики, из которого следует, что нереализация предоставленных законом соответствующих возможностей нормативного регулирования может приводить к нарушению прав и охраняемых интересов.

Пример: сельскохозяйственный производственный кооператив "Новолитовский" обратился в Приморский краевой суд с административным исковым заявлением по оспариванию решения Думы Партизанского муниципального района от 27 марта 2015 г. N 162, согласно которому в схему территориального планирования Партизанского муниципального района были включены положения, касающиеся планирования строительства комплекса нефтеперерабатывающих и нефтехимических производств и объектов инженерной инфраструктуры на межселенной территории Партизанского муниципального района. Объекты инженерной инфраструктуры предполагалось разместить в границах земельных участков, находящихся в собственности СПК "Новолитовский". Судом установлено, что объекты инженерной инфраструктуры в том числе включают в себя объекты инженерной инфраструктуры федерального значения "Подводящий нефтепровод-отвод к трубопроводной системе ВСТО", "Газопровод газотранспортной системы Сахалин - Хабаровск - Владивосток" и т.д.

Судом отмечено, что в соответствии с ч. 2 комментируемой статьи схемы территориального планирования РФ могут быть подготовлены и в иных областях. Территория опережающего развития "Нефтехимический", развитие которой осуществлялось в том числе посредством развития транспортной трубопроводной инфраструктуры, создается по решению Правительства РФ на основании предложения уполномоченного органа - Министерства РФ по развитию Дальнего Востока, в связи с чем вопросы территориального планирования должны были быть решены в соответствии с комментируемой нормой. В указанной связи документы территориального планирования муниципального района признаны недействительными в части противоречия принципу обеспечения устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования и противоречия утвержденным документам территориального планирования РФ (см. Апелляционное определение ВС РФ от 23 июня 2016 г. N 56-АПГ16-7).

3. Часть 3 комментируемой статьи определяет, что подготовка схем территориального планирования РФ может осуществляться в отношении одной или нескольких областей, указанных в ч. 1 комментируемой статьи, в составе одного или нескольких документов, а также может осуществляться и применительно к отдельным территориям РФ.

Отдельные территории в смысле комментируемого Закона - это: территории субъектов РФ, территории муниципальных образований, макрорегионы (часть территории РФ, которая включает в себя территории двух и более субъектов РФ, социально-экономические условия в пределах которой требуют выделения отдельных направлений, приоритетов, целей и задач социально-экономического развития при разработке документов стратегического планирования) и территориальные зоны.

Примером отдельного отраслевого территориального планирования выступает схема территориального планирования трубопроводного транспорта РФ, утвержденная отдельно <12> от схемы территориального планирования РФ в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения <13>.

--------------------------------

<12> Распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2015 г. N 816-р "Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (в части трубопроводного транспорта)".

<13> Распоряжение Правительства РФ от 19 марта 2013 г. N 384-р "Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения".

4. Часть 4 комментируемой статьи определяет содержание схемы территориального планирования РФ, которая должна включать положения о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов федерального значения.

Положение о территориальном планировании можно определить как текстовое описание картографического отображения сведений, включающее в себя элементы легенды карты.

Согласно ч. 5 комментируемой статьи содержание схемы территориального планирования РФ должно включать сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов федерального значения, их основные характеристики, их местоположение и характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.

По мнению Е.А. Галиновской, включение положений о территориальном планировании и зонировании в комментируемый Закон было продиктовано волей законодателя, стремящегося подчинить правовой режим земель общей идее градостроительного освоения территорий в интерпретации комментируемого Закона. Установление механизмов территориального планирования и зонирования она относит к методам регулирования, наиболее реализуемым не только в градостроительном, но и в земельном законодательстве <14>.

--------------------------------

<14> Галиновская Е.А. Земельное правоотношение как социально-правовое явление: Монография. М.: ИЗиСП; ИНФРА-М, 2015.

5. Частью 6 комментируемой статьи установлено, что на картах планируемого размещения объектов федерального значения отображаются планируемые для размещения объекты федерального значения в соответствующих областях.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 ноября 2006 г. N 680 "О составе схем территориального планирования РФ" карты размещения объектов федерального значения в зависимости от сведений, указанных в положении о территориальном планировании применительно к конкретной схеме территориального планирования, используются в следующих масштабах: масштаб 1:100 000 - для карт, содержащихся в схемах территориального планирования, и масштаб 1:2 500 000 - для их рассмотрения при проведении согласительных процедур и презентаций; масштабы 1:50 000, 1:25 000 - для фрагментов карт, содержащихся в схемах территориального планирования; масштабы 1:2 000, 1:1 000, 1:500 - для карт и их фрагментов, содержащихся в материалах по обоснованию проектов схем территориального планирования. На картах отображаются планируемые для размещения объекты федерального значения в соответствующих областях.

Постановлением Правительства РФ от 12 ноября 2016 г. N 1174 "Об установлении требований к периодичности обновления государственных топографических карт и государственных топографических планов, а также масштабов, в которых они создаются", вступившим в силу с 1 января 2017 г., установлено, что государственные топографические карты и государственные топографические планы создаются в масштабах: 1:2 000, 1:10 000 - в отношении территории населенных пунктов; 1:10 000, 1:25 000 - в отношении территории субъектов РФ, включенной в перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р; 1:50 000, 1:100 000, 1:200 000, 1:1 000 000 - в отношении всей территории РФ, включая территории, указанные в абз. 2 и 3 настоящего пункта.

Следует отметить, что информационное наполнение карт, входящих в состав схемы территориального планирования, должно отвечать требованиям нормативных документов, предъявляемым к картографическим материалам. Картографическая основа может выступать как в традиционной форме материального носителя, так и в электронной форме.

Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 2016 г. N 1131 "Об утверждении Правил создания и обновления единой электронной картографической основы" определены правила создания и обновления единой электронной картографической основы, согласно которым создание и обновление картографической основы для обеспечения органов государственной власти, физических и юридических лиц пространственными данными обеспечивается Росреестром или подведомственным ему федеральным государственным бюджетным учреждением.

Входящие в состав схемы территориального планирования карты, отображаемые на электронных носителях, формируются на базе слоев цифровой картографической основы.

Слой цифровой картографической основы - совокупность элементов топографических и иных картографических элементов, условных обозначений на карте, объединяемых к представлению (исключению из представления) на карте по одному или нескольким поисковым критериям.

6. Часть 7 комментируемой статьи устанавливает, что к схемам территориального планирования РФ должны прилагаться материалы по их обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

Состав материалов по обоснованию схем территориального планирования РФ в текстовой форме установлен ч. 8 комментируемой статьи.

Во-первых, это сведения о стратегиях (программах) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектах, межгосударственных программах (при их наличии), для реализации которых осуществляется создание объектов федерального значения.

Перечень документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне, определен ч. 3 ст. 11 ФЗ "О стратегическом планировании в РФ". К документам стратегического планирования, разрабатываемым в рамках целеполагания, относятся: ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ; стратегия социально-экономического развития РФ; стратегия национальной безопасности РФ, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности РФ; стратегия научно-технологического развития РФ.

Во-вторых, это обоснование выбранного варианта размещения объектов федерального значения на основе анализа использования соответствующей территории, возможных направлений ее развития и прогнозируемых ограничений ее использования.

Комментируемая норма также находится в системной взаимосвязи с институтом стратегического планирования, однако в данном случае уже применен не отраслевой, а территориальный принцип планирования. Норма не указывает возможные средства анализа. В настоящее время является неопределенным, должны ли средства анализа (методы) носить научно обоснованный характер либо в качестве методов анализа могут выступать иные инструменты. Практика показывает, что при анализе использования соответствующей территории принимаются во внимание в числе прочего ее геополитическое расположение, оснащенность транспортной инфраструктурой и исторически сложившиеся традиции.

В-третьих, в состав материалов по обоснованию схем территориального планирования подлежит включению оценка возможного влияния планируемых для размещения объектов федерального значения на комплексное развитие соответствующей территории.

С 1 января 2017 г. вступил в силу ряд положений Федерального закона от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ. Указанными изменениями в градостроительное законодательство модернизируется институт комплексного развития территории. Он делится на два вида: по инициативе правообладателей недвижимости и по инициативе органа местного самоуправления.

Комплексное развитие территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества (ст. 46.9 комментируемого Закона) по существу заключается в возможности для одного или нескольких правообладателей недвижимости заключить с органом местного самоуправления договор о комплексном развитии территории. Такой договор, в частности, может предусматривать строительство внеплощадочной инфраструктуры на землях публичной собственности за счет правообладателей земельных участков.

Комплексное развитие территории по инициативе органа местного самоуправления (ст. 46.10 комментируемого Закона) может быть принято, если не менее 50% от общей площади территории, в границах которой предусматривается осуществление такой деятельности, занимают земельные участки:

- на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), признанные в установленном Правительством РФ порядке аварийными и подлежащими сносу;

- на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления;

- виды разрешенного использования которых и (или) виды разрешенного использования и характеристики расположенных на которых объектов капитального строительства не соответствуют видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства и предельным параметрам строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки; на которых расположены объекты капитального строительства, признанные в соответствии с гражданским законодательством самовольными постройками.

Следует заметить, что оценка влияния объектов федерального значения в комментируемой норме исходила из предшествующего понимания института комплексного развития территории.

7. Часть 9 комментируемой статьи определяет состав материалов по обоснованию схем территориального планирования РФ в виде карт. Особо следует отметить, что отображению подлежат как существующие объекты, территории и зоны, так и планируемые к размещению объекты.

В графическом исполнении объекты федерального значения и их влияние на развитие соответствующей территории создают композиционное представление о результатах управленческой деятельности стратегического планирования, выступая, в свою очередь, основой для принятия следующих перспективных планов развития на основе конкретного эмпирического материала уже оказанного влияния.

Значение такой информации для принятия управленческих решений территориальной организации страны, прежде всего в целях обеспечения ее единства в различных областях, трудно переоценить.

8. Перечень территориального планирования в пяти областях не может носить исчерпывающего и достаточного характера для обеспечения обоснованности решений в области стратегического планирования. Представляется необходимым при разработке следующей схемы территориального планирования РФ дополнить ее схемой реализации правоохранительной функции Российской Федерации. Очевидно, что отраслевое планирование развития правоохранительных полномочий государства как самостоятельный инструмент нуждается в интеграции в общую картину стратегического планирования развития РФ <15>.

--------------------------------

<15> См.: Майборода В.А. Планирование территориального размещения нотариальной конторы // Нотариус. 2016. N 1. С. 12 - 15.