Статья 11 ГрК РФ. Подготовка и утверждение схем территориального планирования Российской Федерации (действующая редакция)

1. Части 1 и 2 комментируемой статьи распределяют полномочия между Правительством РФ и Президентом РФ по утверждению схем территориального планирования РФ и их изменений.

Все схемы территориального планирования РФ, в том числе внесение изменений в такие схемы, утверждаются Правительством РФ, кроме схем территориального планирования РФ в области обороны страны и безопасности государства, которые утверждаются Президентом РФ.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 6 комментируемого Закона подготовка и утверждение документов территориального планирования РФ отнесены к полномочиям органов государственной власти РФ в области градостроительной деятельности.

Полномочия Правительства РФ основаны на Конституции РФ и Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве РФ", согласно ст. 13 которого Правительство РФ в пределах своих полномочий:

- организует реализацию внутренней и внешней политики РФ;

- осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;

- обеспечивает единство системы исполнительной власти в РФ, направляет и контролирует деятельность ее органов;

- формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;

- реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

Под обороной в соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита РФ, целостности и неприкосновенности ее территории.

В соответствии с положениями ст. 4 названного Закона к полномочиям Президента РФ в области обороны отнесено утверждение Военной доктрины РФ, Плана обороны РФ и Положения о военном планировании в РФ.

Согласно определению, данному в п. 8 Военной доктрины РФ, военное планирование - это определение порядка и способов реализации целей и задач развития военной организации, строительства и развития Вооруженных Сил РФ, других войск и органов, их применения и всестороннего обеспечения. Положение о военном планировании в РФ определяет сущность, предназначение и организацию стратегического планирования в военной сфере, основы взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в ходе военного планирования. План обороны РФ утвержден Указом Президента РФ от 16 ноября 2015 г. N 560 "О введении в действие Плана обороны РФ на 2016 - 2020 годы" и включает в себя комплекс взаимоувязанных документов оперативно-стратегического планирования, планирования строительства и развития Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, планов и программ всестороннего обеспечения потребностей обороны.

2. Процедура согласования проектов схем территориального планирования РФ с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ регламентирована в ст. 12 комментируемого Закона. При этом следует различать право на предоставление своих предложений заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ, которым они наделены согласно ч. 6 комментируемой статьи, и обязанность по представлению сводного заключения по проекту на проект схемы территориального планирования РФ, которое может содержать положение о согласии с проектом схемы территориального планирования РФ или несогласии с таким проектом с обоснованием принятого решения.

В приведенной связи следует подчеркнуть правосубъектную дифференциацию всего круга субъектов, участвующих в процедуре согласования проектов схем территориального планирования РФ.

Заинтересованные лица, наделенные возможностью представления своих предложений в проекты схем территориального планирования по смыслу ч. 6 комментируемой статьи, - это правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, круг которых образуется как из частных субъектов, так и из публично-правовых образований, выступающих в качестве правообладателей.

Заинтересованные органы исполнительной власти субъектов РФ - органы, образованные субъектами РФ в соответствии с ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

3. Часть 9 комментируемой статьи наделяет правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства правом оспорить схемы территориального планирования РФ в судебном порядке, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения схем территориального планирования РФ.

Перечень правообладателей земельных участков определен ч. 3 ст. 5 ЗК РФ и в него включаются: собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков.

Объект капитального строительства согласно п. 10 ст. 1 комментируемого Закона - это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

Правообладатель здания, строения, сооружения, объектов, строительство которых не завершено, по смыслу ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" - лицо, информация о существующих и прекращенных правах на объекты недвижимого имущества которого внесена в Единый государственный реестр недвижимости.

Соединительный союз "и", использованный в комментируемой норме, указывает, что правообладатель должен обладать правами в отношении как земельного участка, так и объекта капитального строительства.

Судебная практика рассматривает оспаривание схемы территориального планирования как оспаривание нормативного правового акта в случае, если спор ведется уже в отношении утвержденной схемы территориального планирования.

Разграничение судебной подведомственности таких споров исходит из разъяснения, данного в Постановлении Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", согласно которому спор об оспаривании нормативного правового акта подведомствен арбитражному суду только в том случае, если такая возможность предусмотрена федеральным законом. Если федеральным законом предусмотрено обжалование акта в судебном порядке, заявления о признании недействующими таких нормативных правовых актов не подлежат рассмотрению в арбитражном суде.

Указанное означает, что оспаривание заинтересованными правообладателями утвержденных схем территориального планирования должно осуществляться в суде общей юрисдикции в порядке административного судопроизводства.

Вместе с тем судебной защите в порядке административного судопроизводства согласно ст. ст. 3 и 4 КАС РФ подлежат нарушенные или оспариваемые права, свободы и законные интересы. Это означает, что проект нормативного правового акта не может являться предметом судебного оспаривания, сам принцип законности административного судопроизводства не предполагает возможности защиты предполагаемого нарушения права <16>.

--------------------------------

<16> См.: Майборода В.А. Принцип справедливости в административном судопроизводстве // Административное право и процесс. 2016. N 3. С. 11 - 15.

В приведенной связи следует заключить, что фактически комментируемая норма не находится в системном единстве с корреспондирующими положениями материального и процессуального законодательства и подлежит приведению в соответствие с положениями законодательства, направленного на обеспечение реальности, а не иллюзорности предоставления средств судебной защиты нарушенного права.

4. Часть 10 комментируемой статьи наделяет органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица правом предоставления предложений о внесении изменений в схемы территориального планирования РФ. Процедура внесения изменений в схемы территориального планирования РФ осуществляется в рамках общей процедуры принятия схем территориального планирования РФ.

Следует заметить, что само наличие такого права не означает неизбежной возможности его удовлетворения.

Пример: общество с ограниченной ответственностью "СибЭкоТранс" обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании незаконным бездействия мэра Иркутского районного муниципального образования по внесению изменения в Схему территориального планирования Иркутского района в части замены планируемого использования земельного участка с кадастровым номером 38:06:010701:813 с позиции "рекультивация существующей свалки" на "полигон под размещение ТБО", а также с требованием обязать мэра Иркутского районного муниципального образования направить истцу на согласование предложения о внесении указанных выше изменений в Схему территориального планирования Иркутского района и представить эти изменения на рассмотрение Думы Иркутского районного муниципального образования. Постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 28 сентября 2012 г. в удовлетворении заявленных требований отказано, Постановлением ФАС Восточно-Сибирского округа от 24 декабря 2012 г. по делу N А19-6736/2012 Апелляционное постановление оставлено без изменения. Судами при разрешении дела, в частности, указано, что внесение изменений в существующую Схему территориального планирования Иркутского района Положением отнесено к инициативе мэра Иркутского района. Это означает, что суды при таких обстоятельствах не имеют законных оснований к судебному признанию обязанности мэра внести эти изменения на рассмотрение Думы.

При таких условиях, отметила кассация, суд апелляционной инстанции правомерно отменил решение суда первой инстанции и отказал ООО "СибЭкоТранс" в удовлетворении заявления о признании незаконным бездействия администрации.

5. Часть 12 комментируемой статьи устанавливает, что состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования РФ, порядок внесения изменений в такие схемы устанавливаются Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 13 ноября 2006 г. N 680 "О составе схем территориального планирования РФ" установлено, что в состав схемы территориального планирования входят следующие материалы: положение о территориальном планировании, изложенное в текстовой форме; карты, которые представлены в графической форме и могут быть дополнены текстовым описанием. В положении о территориальном планировании указываются сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов федерального значения, их основные характеристики и местоположение (указываются наименования муниципального района, поселения, городского округа, населенного пункта), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий, в случае если установление таких зон требуется в связи с размещением указанных объектов. Графическая часть схемы территориального планирования может быть представлена в виде одной или нескольких карт, одного или нескольких их фрагментов.

Согласно ч. 13 комментируемой статьи состав, порядок подготовки, порядок согласования проектов схем территориального планирования РФ, включающих в себя карты планируемого размещения объектов обороны и безопасности, порядок внесения изменений в такие документы, особенности их опубликования устанавливаются в соответствии с законодательством РФ в области обороны и законодательством РФ о государственной тайне. Постановлением Правительства РФ от 26 ноября 2012 г. N 1220 "О составе, порядке подготовки и согласования проекта схемы территориального планирования РФ в области обороны страны и безопасности государства, а также порядке внесения изменений в такую схему" утверждено Положение о составе, порядке подготовки и согласования проекта схемы территориального планирования РФ в области обороны страны и безопасности государства, а также порядке внесения изменений в такую схему.

Согласно данному документу подготовка проекта схемы осуществляется на основании программных документов в области обороны страны и безопасности государства и с учетом государственной программы вооружения и иных государственных программ, федеральных целевых программ, ведомственных целевых программ, нормативных правовых актов Президента РФ, а также нормативных правовых актов Правительства РФ либо актов главных распорядителей средств федерального бюджета о подготовке и реализации бюджетных инвестиций за счет средств федерального бюджета в объекты капитального строительства государственной собственности РФ, принятых в установленном порядке; программных документов, отражающих социально-экономическое развитие РФ и развитие отраслей экономики на долгосрочную перспективу; положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования РФ, документах территориального планирования субъектов РФ, а также документах территориального планирования муниципальных образований.

Правовыми актами, содержащими основания к отнесению сведений к категории "государственная тайна", являются: ст. 5 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне", Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203 "Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" и ст. ст. 5 и 9 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности".

Государственная тайна определяется указанным Законом как защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности РФ.

6. Схемы территориального планирования РФ утверждены в порядке, определенном комментируемой статьей. Среди них:

- распоряжение Правительства РФ от 19 марта 2013 г. N 384-р "Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения";

- распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2015 г. N 816-р "Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (в части трубопроводного транспорта)";

- распоряжение Правительства РФ от 1 августа 2016 г. N 1634-р "Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области энергетики";

- распоряжение Правительства РФ от 26 февраля 2013 г. N 247-р "Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области высшего профессионального образования";

- распоряжение Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. N 2607-р "Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области здравоохранения".