Статья 12 ГрК РФ. Порядок согласования проекта схемы территориального планирования Российской Федерации (действующая редакция)

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет две оценочные проблемы, подлежащие согласованию в связи с подготовкой проекта схемы территориального планирования РФ с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, на территории которого в соответствии с указанным проектом планируется размещение объектов федерального значения.

Во-первых, оценке подлежит возможное влияние планируемых для размещения объектов федерального значения на социально-экономическое развитие субъекта РФ.

Во-вторых, оценке подлежит возможность негативного воздействия данных объектов на окружающую среду на территории субъекта РФ.

Основы правового статуса высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ определены в ст. 20 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". Согласно положениям указанной статьи высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ. Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.

В соответствии с ч. 2 ст. 173 БК РФ прогноз социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального образования подлежит разработке в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией.

Постановлением Правительства РФ от 14 ноября 2015 г. N 1234 "О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочный период и признании утратившими силу некоторых актов Правительства РФ" утверждены Правила разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочный период.

Оценка негативного воздействия на окружающую среду ст. 70 ФЗ "Об охране окружающей среды" отнесена к целям научных исследований в области охраны окружающей среды.

Следует заметить, что научные исследования в области охраны окружающей среды проводятся только научными организациями в соответствии с Федеральным законом от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике". Такие организации имеются не в каждом субъекте РФ, в связи с чем подготовка доводов о согласовании оценки негативного воздействия на окружающую среду сторонней научной организацией может встречать неодобрение со стороны общественного мнения.

Все иные вопросы не могут являться предметом согласования в связи с подготовкой проекта схемы территориального планирования РФ.

2. Часть вторая комментируемой статьи устанавливает общий срок согласования проекта схемы территориального планирования РФ. Он не должен превышать трех месяцев.

Начало течения срока исчисляется со дня поступления уведомления об обеспечении доступа к проекту схемы территориального планирования РФ и материалам по его обоснованию в информационной системе территориального планирования в высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, на территориях которых планируется размещение объектов федерального значения или на окружающую среду на территориях которых могут оказать негативное воздействие планируемые для размещения объекты федерального значения.

В соответствии с п. 2 ст. 11 Федерального закона от 20 марта 2011 г. N 41-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ в части вопросов территориального планирования" в уведомлении о подготовке проекта документа территориального планирования, направленном в органы государственной власти, органы местного самоуправления для согласования такого проекта, должен быть указан официальный сайт в сети Интернет, на котором размещены такой проект и материалы по его обоснованию. Уведомление может направляться в электронной форме или посредством почтового отправления. Сроки согласования проектов документов территориального планирования, предусмотренные ст. ст. 12, 16, 21 и 25 ГрК РФ, исчисляются со дня поступления указанного уведомления в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления.

В связи с тем что непосредственно комментируемый Закон не содержит правил исчисления сроков, то окончание сроков по аналогии закона может определяться по правилам исчисления сроков, установленным ГК РФ. В соответствии с п. 3 ст. 192 ГК РФ срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца срока.

Правила ведения информационной системы территориального планирования определены Постановлением Правительства РФ от 12 апреля 2012 г. N 289 "О федеральной государственной информационной системе территориального планирования".

Согласно указанным Правилам размещение информации в ФГИС ТП и согласование проектов документов территориального планирования участниками согласования осуществляется с применением усиленной квалифицированной электронной подписи. Обеспечение участников информационного взаимодействия сертификатами ключей усиленной квалифицированной электронной подписи осуществляется удостоверяющими центрами, аккредитованными Минкомсвязью России в порядке, установленном Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ "Об электронной подписи".

Адрес размещения ФГИС ТП в сети Интернет - http://fgis.economy.gov.ru/fgis/Strategis.FGISTestPageFGIS.aspx.

3. Возможность продления либо восстановления пропущенного срока на представление сводного заключения на проект схемы территориального планирования РФ комментируемым Законом не предусматривается. Частью 3 комментируемой статьи установлена презюмирующая норма о том, что если сводное заключение на проект схемы территориального планирования РФ не поступило в установленный срок со дня уведомления об обеспечении доступа в информационной системе территориального планирования, то его отсутствие рассматривается как согласие органа государственной власти субъекта РФ с проектом схемы территориального планирования РФ.

4. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ направляет уведомление об обеспечении доступа к проекту схемы территориального планирования РФ и материалам по его обоснованию в информационной системе территориального планирования в органы местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых планируется размещение объектов федерального значения или на окружающую среду на территориях которых могут оказать негативное воздействие планируемые для размещения объекты федерального значения.

5. Частями 5 и 6 комментируемой статьи определено, что максимальный срок рассмотрения проекта схемы территориального планирования РФ и подготовки заключений на такой проект органами местного самоуправления составляет тридцать дней. Течение срока начинается со дня поступления уведомления об обеспечении доступа к проекту схемы территориального планирования РФ и материалам по его обоснованию в информационной системе территориального планирования. При непоступлении заключений органов местного самоуправления установлена аналогичная норма о принятии отсутствия ответа за согласие с проектом схемы территориального планирования РФ.

Следует отметить, что ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" дифференцирует организацию органов местного самоуправления на двух уровнях:

- на первичном (базовом) территориальном уровне местное самоуправление осуществляется в поселениях, создаваемых с учетом естественного расселения людей;

- верхний территориальный уровень образуют муниципальные районы, представляющие собой совокупность поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой посредством местного самоуправления обеспечивается решение вопросов местного значения межпоселенческого характера.

При этом организация местного самоуправления, в которой муниципальные образования верхнего территориального уровня наряду с решением вопросов местного значения разрешают функции и задачи, имеющие государственное значение, определяет и возможность формирования представительных органов посредством делегирования участников, а не непосредственных выборов.

Нормативно разделены полномочия органов местного самоуправления по разрешению вопросов местного значения (ст. ст. 14, 15, 16 и 16.2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ") и по наделению правами на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов (ст. ст. 14.1, 15.1 и 16.1 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"). В указанных нормах не содержится прямо закрепленного полномочия по рассмотрению проектов схем территориального планирования РФ.

При устранении указанного недостатка нормативного регулирования необходимо принимать во внимание, что оба вида полномочий могут реализовываться как в форме принятия нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления, так и в форме принятия ненормативного акта. Согласование проекта схемы территориального планирования РФ либо отказ в согласовании такой схемы должны иметь соответствующие формы реализации. Закрепление таких форм целесообразно осуществить как в комментируемом Законе, так и в отраслевом законодательстве о местном самоуправлении. Такое закрепление необходимо для достижения определенности в вопросе о том, будет ли рассматриваемое согласование являться реализацией публичного полномочия управленческого характера либо согласование должно носить характер управления имущественными отношениями. В первом случае реализация полномочия будет произведена нормативным правовым актом как формой реализации публично-правовой функции, а во втором - актом индивидуального характера в качестве формы реализации хозяйственно-управленческой функции. От формы реализации будет зависеть и процессуальная возможность его оспаривания <17>.

--------------------------------

<17> См.: Майборода В.А. Родовая подсудность оспаривания нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований // Судья. 2016. N 3. С. 43 - 46.

6. Часть седьмая комментируемой статьи содержит обязанность высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ на основании заключений органов местного самоуправления подготовить сводное заключение на проект схемы территориального планирования РФ. Сводное заключение может содержать положение о согласии с проектом схемы территориального планирования РФ или несогласии с таким проектом с обоснованием принятого решения.

Пункт 23 Положения о подготовке и согласовании проекта схемы территориального планирования РФ предписывает высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ принять порядок согласования проекта схемы органами местного самоуправления в качестве нормативного правового акта субъекта РФ.

Пунктом 24 данного Положения установлено, что сводное заключение изготавливается в форме единого документа, который содержит положение о согласии высшего исполнительного органа исполнительной власти субъекта РФ с таким проектом или несогласии с ним с обоснованием такого несогласия.

Следует отметить, что приведенные выше региональные порядки согласования схем проектов территориального планирования РФ могут выступать предметом судебного контроля.

Пример: Определением ВС РФ от 23 декабря 2009 г. N 33-Г09-22 оставлено без изменения решение Ленинградского областного суда от 12 октября 2009 г., которым частично удовлетворено заявление о признании недействующим Постановления Правительства Ленинградской области от 14 июля 2008 г. N 204 "Об утверждении порядка рассмотрения проектов документов территориального планирования в администрации Ленинградской области". При рассмотрении спора судом установлено, что Постановление Правительства Ленинградской области от 14 июля 2008 г. N 204 "Об утверждении порядка рассмотрения проектов документов территориального планирования в Администрации Ленинградской области" и утвержденный им Порядок не соответствуют федеральному законодательству в части:

- установления согласования (отказа в согласовании) проектов документов территориального планирования в форме правового акта-распоряжения;

- наделения комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области полномочиями по образованию согласительной комиссии по рассмотрению проектов документов территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области и проектов документов территориального планирования субъектов РФ, имеющих общую границу с Ленинградской областью, по утверждению состава комиссии;

- наделения председателя комитета по архитектуре и градостроительству области правом подписи сводного заключения на проекты документов территориального планирования;

- оформления сводного заключения на бланке комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области;

- включения в перечень документов территориального планирования генеральных планов населенных пунктов, входящих в состав городских и сельских поселений (см. Определение ВС РФ от 23 декабря 2009 г. N 33-Г09-22).

7. В соответствии с ч. 8 комментируемой статьи в случае поступления от одного или нескольких субъектов РФ сводных заключений, содержащих положения о несогласии с проектом схемы территориального планирования РФ с обоснованием принятого решения, принимается решение о создании согласительной комиссии. Срок создания согласительной комиссии - 30 дней, исчисляемых со дня истечения установленного срока согласования такого проекта. Максимальный срок работы согласительной комиссии установлен в три месяца.

Положением о подготовке и согласовании проекта схемы территориального планирования РФ предусмотрен состав сторон согласительной комиссии и урегулированы отдельные процедурные особенности ее работы.

Сторонами согласительной комиссии являются: представители заказчика; представители уполномоченного органа; представители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, направивших отрицательное сводное заключение. Организационно-техническое и информационное обеспечение деятельности согласительной комиссии, в том числе сбор и хранение протоколов, решений и иных документов, связанных с ее деятельностью, осуществляется заказчиком.

Заказчиком выступает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, который обеспечивает подготовку и согласование проекта схемы в отношении одной или нескольких областей, указанных в п. п. 1 и 3 - 5 ч. 1 ст. 10 комментируемого Закона, в которых предполагается создание объектов федерального значения и которые отнесены к его сфере ведения.

По решению заказчика к участию в работе согласительной комиссии в качестве экспертов могут привлекаться с правом совещательного голоса представители разработчика проекта схемы, научных, общественных и иных организаций. Высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ к участию в работе согласительной комиссии с правом совещательного голоса могут привлекаться представители органов местного самоуправления, представивших высшим исполнительным органам государственной власти субъектов РФ заключения, содержащие положения об отказе в согласовании проекта схемы. Стороны согласительной комиссии могут быть представлены несколькими лицами, но при этом каждая сторона согласительной комиссии имеет один голос. Решение принимается большинством голосов. При равенстве голосов решающим является голос председателя согласительной комиссии. Представитель высшего исполнительного органа государственной власти соответствующего субъекта РФ участвует в принятии решений по вопросам, изложенным в отрицательном сводном заключении этого органа. Заказчик извещает стороны согласительной комиссии и иных привлеченных к ее работе лиц о дате начала работы согласительной комиссии в 7-дневный срок со дня принятия решения о ее создании. Заседания согласительной комиссии проводит председатель согласительной комиссии, являющийся представителем уполномоченного органа. Заседание согласительной комиссии считается правомочным, если на нем присутствуют представители всех сторон согласительной комиссии. Заседание согласительной комиссии проводится не позднее чем в 30-дневный срок со дня принятия решения о ее создании.

В соответствии с ч. 9 комментируемой статьи результаты работы согласительной комиссии оформляются документом о согласовании проекта схемы территориального планирования РФ и подготовленным для утверждения проектом схемы территориального планирования РФ с внесенными в него изменениями и материалами в текстовой форме и в виде карт по несогласованным вопросам.

Согласно Положению о подготовке и согласовании проекта схемы территориального планирования РФ документом о согласовании проекта схемы является протокол работы комиссии, который подписывается председателем согласительной комиссии, руководителями (заместителями руководителей) высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, представивших отрицательные заключения, и руководителем (заместителем руководителя) заказчика. Протокол должен содержать решения отдельно по каждому замечанию, содержащемуся в отрицательном сводном заключении высших исполнительных органов государственной власти субъекта РФ. Заказчик направляет подписанный протокол сторонам согласительной комиссии в 5-дневный срок со дня проведения заседания согласительной комиссии.

Решение согласительной комиссии в отношении проекта схемы должно содержать одно из следующих предложений:

а) о согласовании проекта схемы без внесения в него изменений;

б) о согласовании проекта схемы с внесением в него изменений в целях учета замечания (замечаний), содержащегося (содержащихся) в отрицательном сводном заключении (отрицательных сводных заключениях);

в) о согласовании проекта схемы при условии исключения из него материалов по несогласованным вопросам (в том числе путем их отображения на соответствующей карте в целях фиксации несогласованных вопросов до момента их согласования). В этом случае согласительная комиссия утверждает план согласования указанных исключенных вопросов путем подготовки предложений о внесении в утвержденную схему соответствующих изменений;

г) об отклонении проекта схемы и направлении его заказчику на доработку.

В случае если по решению согласительной комиссии в проект схемы необходимо внести изменения, заказчик обеспечивает внесение таких изменений в течение 30 дней со дня проведения заседания согласительной комиссии.

8. На основании вышеперечисленных документов - результатов работы согласительной комиссии в соответствии с ч. 11 комментируемой статьи - принимается решение об утверждении схемы территориального планирования РФ или об отклонении проекта схемы территориального планирования РФ и о направлении его на доработку.

В соответствии с ч. 13 комментируемой статьи при наличии результатов работы согласительной комиссии в виде материалов в текстовой форме и в виде карт по несогласованным вопросам Правительство РФ или в случае, указанном в ч. 2 ст. 11 комментируемого Закона, Президент РФ могут утвердить соответствующую схему территориального планирования РФ, предусматривающую размещение объектов федерального значения.

Таким образом, следует констатировать, что фактически работа согласительной комиссии представляет собой возможность обратной связи федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления при непосредственном участии высшего органа исполнительной власти субъекта РФ. Особо следует подчеркнуть, что непосредственно органы местного самоуправления не являются стороной процесса согласования в случае их несогласия с предложенным проектом схемы территориального планирования. В согласительных процедурах органам местного самоуправления предоставлено право совещательного голоса.