Статья 2 ГрК РФ. Основные принципы законодательства о градостроительной деятельности (действующая редакция)

1. Комментируемая статья закрепляет основные принципы законодательства о градостроительной деятельности. Общепризнано, что термин "принцип" означает основополагающее теоретическое начало, важнейшую идею, лежащую в основе образования и функционирования той или иной социальной организации или системы. Будучи закрепленными в законе, принципы становятся правовыми общеобязательными нормами-принципами и должны реально воплощаться в жизнь в процессе функционирования (применения и использования) законодательства о градостроительной деятельности.

Указанные принципы отнесены к категории основных, поскольку являются базовыми правовыми положениями для законодательного регулирования градостроительной деятельности. Наряду с иными принципами они находят свое развитие в последующих нормах комментируемого Кодекса, других законов и подзаконных нормативных правовых актов.

Основные принципы выступают в роли своеобразных критериев, которым должны соответствовать законодательство и весь механизм правового регулирования градостроительной деятельности. По сути, это принципы не только законодательства о градостроительной деятельности, но и функционирования самой системы градостроительной деятельности, то есть деятельности по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений (п. 1 ст. 1 ГрК РФ).

Данные принципы определяют не только общую направленность и основные параметры функционирования градостроительного законодательства, но и содержание правового регулирования в данной сфере. Принципы, как и методы (формы) правового регулирования, своим закреплением в ГрК РФ создают законодательные предпосылки, определяющие государственную политику в области градостроительной деятельности, определяют поведение и действия участников градостроительных отношений и содействуют их развитию в целом.

Рассматриваемые в комментируемой статье основные принципы носят как отраслевой, градостроительный характер, так и межотраслевой (например, в части обеспечения экологической безопасности). Представляется, что основные принципы законодательства о градостроительной деятельности по своему содержанию можно подразделить на три категории:

1) принципы-задачи (п. п. 1, 2, 3);

2) принципы - критерии соответствия установленным требованиям (п. п. 4, 7, 8, 9, 10);

3) принципы, определяющие статус и порядок (процесс) деятельности субъектов градостроительной деятельности (п. п. 5, 6, 10.1, 11, 12).

2. Первым в перечне основных принципов назван принцип обеспечения устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования. Понятие "устойчивое развитие территорий" раскрывается в п. 3 ст. 1 ГрК РФ - это обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений. Другими словами, это стабильное социально-экономическое развитие, не разрушающее своей природной основы и обеспечивающее непрерывный прогресс общества.

Формирование данного принципа связано с реализацией на внутригосударственном уровне решений Конференции ООН по окружающей среде и развитию, состоявшейся в 1992 г. в Рио-де-Жанейро. Согласно Декларации, принятой на конференции, этот принцип означает обязанность государства сохранять все экосистемы и экологические процессы, которые жизненно необходимы для функционирования биосферы, сохранять биологическое разнообразие и соблюдать принцип оптимальной устойчивости при эксплуатации биологических ресурсов и живых экосистем. На всемирном экологическом форуме в Йоханнесбурге в 2002 г. отмечалось, что основной смысл указанного принципа заключается в обеспечении возобновляемого с точки зрения природных ресурсов, не ухудшающегося в смысле экономики, стабильно нарастающего развития.

В целях реализации данного принципа и предписаний Декларации, принятой в Рио-де-Жанейро, в России был принят ряд нормативных актов, в частности Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" и Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 "О Концепции перехода РФ к устойчивому развитию" и др.

Принцип устойчивого развития территорий нашел свое развитие не только в градостроительном, но и ином российском законодательстве, в частности, в ст. 50 ЛК РФ (устойчивое развитие как принцип государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов); ст. 3 (цели водного законодательства РФ реализуются на основе принципа устойчивого развития) и ст. 69 ВК РФ (устойчивое развитие как принцип государственного управления в области использования и охраны водных объектов) и т.д.

Неотъемлемым элементом процесса обеспечения устойчивого развития территорий является экологическая составляющая. В то же время кроме нее принцип устойчивого развития территорий включает в себя и ряд иных элементов экономического и социального порядка.

Рассматриваемый принцип не только декларирует стратегическую цель, но и определяет механизм достижения поставленных им целей обеспечения устойчивого развития посредством территориального планирования и градостроительного зонирования (о них см. подробнее главы 3, 4 ГрК РФ).

3. Второй принцип градостроительного законодательства отражает требование обеспечить сбалансированный учет экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности. Это означает необходимость поиска оптимального сочетания указанных факторов на базе разумного компромисса между нередко противоречивыми интересами экологии, экономики и социального развития, что требуется в целях соблюдения прав и законных интересов населения.

Принцип (требование) сбалансированного учета тех или иных факторов в разнообразных видах деятельности закрепляется в российском законодательстве, а также находит отражение в актах высших судебных инстанций наряду с принципами соразмерности, пропорциональности, справедливости и др. Например, согласно ст. 3 ФЗ "Об охране окружающей среды" одним из принципов охраны окружающей среды является научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства. В комментируемой статье в девятом пункте закреплен принцип "осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности", необходимость исполнения которого предопределяет учет экологических факторов в законодательстве о градостроительной деятельности.

Что касается учета упоминания в комментируемой статье "иных факторов", то это могут быть, в частности, факторы правового и нравственного порядка, в том числе отмеченные в данной и иных статьях Кодекса в качестве других принципов градостроительной деятельности (см., например, п. п. 5, 6, 7, 8 комментируемой статьи). Кроме того, к ним, например, могут быть отнесены меры по обеспечению энергетической эффективности и энергосбережения (см. ч. 3.1 ст. 55, ч. 8 ст. 57 и др. ГрК РФ), по противодействию недопущению, ограничению или устранению конкуренции, предотвращение дискриминации хозяйствующих субъектов (см. п. 4 ч. 4, ч. 11 ст. 55.5 ГрК РФ), которым уделяется особое внимание на основе ст. 34 (ч. 2) Конституции РФ и ФЗ "О защите конкуренции". Поэтому согласно Основным направлениям деятельности Правительства РФ до 2018 г., утв. председателем Правительства РФ 14 мая 2015 г., одним из направлений государственной политики по поддержке бизнеса и улучшения условий предпринимательской деятельности является развитие конкуренции.

4. В качестве третьего принципиально значимого требования к градостроительной деятельности выдвинуто обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения. На основе общепризнанных принципов создания равных возможностей, сформулированных в положениях Всемирной программы действий в отношении инвалидов (принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 3 декабря 1982 г. N 37/52), доступ к таким объектам должен обеспечиваться всем категориям граждан, включая инвалидов. Возведение и обустройство объектов с учетом состояния здоровья и ограниченных возможностей инвалидов должно служить своеобразным эталоном при осуществлении градостроительной деятельности.

Данный принцип градостроительного законодательства находит свое развитие в других статьях комментируемого Кодекса (см., например, п. 12 ст. 48 ГрК РФ), он полностью соответствует положениям иного российского законодательства, в том числе об инвалидах (см. ФЗ "О социальной защите инвалидов в РФ", Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 95 "О порядке и условиях признания лица инвалидом" и др.), о безопасности (см. ст. ст. 15, 17, 30 и др. Технического регламента о безопасности зданий и сооружений от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ), о требованиях к продукции (в том числе зданиям и сооружениям), производствам и процессам (см. ст. 7 ФЗ "О техническом регулировании"), о полномочиях органов государственной власти и органов местного самоуправления в этой части (см. ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ") и др. В этой сфере действует также СП 59.13330.2012 "Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения. Актуализированная редакция СНиП 35-01-2001", утв. Приказом Минрегиона России от 27 декабря 2011 г. N 605.

В целях формирования условий для беспрепятственного доступа инвалидов и других маломобильных групп населения к объектам и услугам, а также интеграции инвалидов с обществом и повышения уровня их жизни Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2015 г. N 1297 утверждена государственная программа РФ "Доступная среда" на 2011 - 2020 годы".

Действующее законодательство ориентирует на то, чтобы органы публичной власти и организации (общества, предприятия и т.п.) независимо от организационно-правовых форм обеспечивали (в том числе при возведении и реконструкции объектов) условия инвалидам (включая инвалидов, использующих кресла-коляски и собак-проводников) для беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры (жилым, общественным и производственным зданиям, строениям и сооружениям, спортивным сооружениям, местам отдыха, культурно-зрелищным и другим учреждениям), а также для беспрепятственного пользования железнодорожным, воздушным, водным, междугородным автомобильным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, средствами связи и информации.

Планировка и застройка городов, других населенных пунктов, формирование жилых и рекреационных зон, разработка проектных решений на новое строительство и реконструкцию зданий, сооружений и их комплексов, а также разработка и производство транспортных средств общего пользования, средств связи и информации без приспособления указанных объектов для доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами не допускаются.

Заметим также, что забота об инвалидах первой, второй и третьей групп, получивших трудовое увечье, профессиональное заболевание, военную травму, являющихся инвалидами с детства и вследствие иных факторов, является проявлением учета социального фактора, предусмотренного в п. 2 комментируемой статьи.

5. В четвертом пункте комментируемой статьи заключено требование об осуществлении строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории. Суть данного принципа заключается в том, что при наличии множества предусмотренных в сфере градостроительства нормативных актов и иных документов указанные в данном пункте документы являются основополагающими, принципиально важными и обязательными для осуществления градостроительной деятельности.

В п. п. 2 и 8 ст. 1 ГрК РФ говорится, что территориальное планирование - это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. В этом смысле разрабатываемые и используемые в рамках территориального планирования документы способны обеспечивать реализацию первого из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности, а именно обеспечение устойчивого развития территории на основе как раз территориального планирования.

Другим из значимых для градостроительства документов являются правила землепользования и застройки. Согласно п. 8 ст. 1 ГрК РФ данные правила - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

На основании указанных документов происходит подготовка документов по планировке застраиваемой территории муниципального образования, в том числе карт зонирования, градостроительных регламентов и др. Используя их, правообладатель земельного участка (застройщик) готовит также проектную документацию, и в случае ее соответствия требованиям градостроительного плана земельного участка вправе получить разрешение на строительство (реконструкцию) необходимого ему объекта капитального строительства.

6. Пятый принцип предписывает правоприменителям обеспечивать участие, содействовать или (как минимум) не препятствовать участию граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности. Во-первых, градостроительная деятельность, осуществляемая в целях развития той или иной территории муниципального образования, не может не затрагивать права и законные интересы населения и конкретных граждан, проживающих на соответствующей территории. Во-вторых, во многих случаях градостроительная деятельность на территории муниципального образования относится к вопросам местного значения, которые согласно ст. 1 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" осуществляются населением самостоятельно и под свою ответственность. В-третьих, право граждан на участие в градостроительной деятельности базируется на ст. 32 Конституции РФ, гарантирующей их право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, а также ряде других статей Основного Закона, конституций и уставов субъектов РФ.

Данный принцип подчеркивает публичный характер градостроительной деятельности, который достигается главным образом открытым (гласным) содержанием ее информационного обеспечения в соответствии с положениями главы 7 ГрК РФ (ст. ст. 56 - 57). Согласно ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Однако, несмотря на это, нередко отсутствие или недостаточность публичной информации о новых стройках, особенно в городах, порождает протестные акции жителей. Поэтому данный принцип особенно важен во взаимосвязи с принципом обеспечения учета социального фактора в градостроительной деятельности (п. 2).

Действующее законодательство, в частности ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", гарантирует правовые возможности участия населения в градостроительной деятельности. Согласно п. 3 ст. 28 указанного Федерального закона проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий (за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ), проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки должны выноситься на публичные слушания, в которых могут принимать участие представители общественности и просто жители муниципального образования. В муниципальных образованиях приняты и действуют нормативные правовые акты о порядке проведения публичных слушаний. В ряде субъектов РФ приняты специальные законы об участии жителей в обсуждении градостроительных проектов, в архитектурно-планировочном проектировании и в градостроительстве либо градостроительные кодексы, содержащие соответствующие правовые нормы.

Свое участие в градостроительной деятельности в том или ином формате граждане могут осуществлять в порядке реализации ст. 29 Конституции РФ, гарантирующей поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом, в соответствии с положениями ст. 33 Конституции РФ, гарантирующей право на обращение (личное или коллективное) в государственные органы и органы местного самоуправления, в соответствии с законодательством о проведении негосударственной экспертизы проектной документации и др.

Кроме того, реализовать свое право на участие в градостроительной деятельности некоторые граждане могут через членство (участие) в ГрСРО, что регламентируется нормами главы 6.1 (ст. ст. 55.1 - 55.23) ГрК РФ.

7. В шестом пункте комментируемой статьи зафиксирован принцип ответственности органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека. В данном случае принцип сформулирован как правовая позитивная ответственность, нацеленная на будущее обязанность органов публичной власти по надлежащему осуществлению полномочий в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека. В таком понимании (в отличие от так называемой "негативной" юридической ответственности за совершенное правонарушение, о которой говорится в п. 11 комментируемой статьи) ответственность носит не столько правовой, сколько социально-политический характер, выражающий некий служебный долг указанных органов публичной власти перед обществом и гражданами за надлежащее осуществление служебных полномочий по обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности человека.

Под благоприятными условиями жизнедеятельности человека, за обеспечение которых ответственны органы государственной власти и местного самоуправления, можно понимать наряду с указанными в комментируемой статье иными условиями (устойчивое развитие территории, надлежащая окружающая среда и экологическая безопасность и др.) такие факторы, как реализацию права граждан на выбор места жительства, соблюдение санитарных правил, рациональное размещение рекреационных и оздоровительных учреждений, предприятий социального и культурно-бытового обслуживания населения, доступность мест работы и отдыха. Данные характеристики благоприятных условий жизнедеятельности человека соответствуют нормам ст. 41 и ст. 42 Конституции РФ, гарантирующим право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, на благоприятную окружающую среду, и обеспечиваются в значительной мере в рамках градостроительной деятельности. Более точные параметры благоприятных условий жизнедеятельности предусматриваются законодательством о здравоохранении, о санитарно-эпидемиологическом благополучии и санитарно-эпидемиологическом надзоре, об охране окружающей среды.

Органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления наделены российским законодательством необходимыми полномочиями по выполнению такой социально значимой функции, как обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека. Прежде всего, полномочия указанных органов в области градостроительной деятельности определены в ГрК РФ (см. главу 2). В данном Кодексе закреплены полномочия в данной сфере:

- органов государственной власти РФ (см. ст. ст. 6, ч. ч. 1, 1.1, 2, 3, 6, 8 ст. 6.1, ст. 8.1);

- органов государственной власти субъектов РФ (см. ч. ч. 1, 1.1, 4 - 7 ст. 6.1 и ст. 7);

- органов местного самоуправления (см. ст. 8).

Помимо этого, соответствующие полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области градостроительной деятельности закреплены в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве РФ", в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", в ряде иных федеральных законов (например, ЖК РФ, ЗК РФ, ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан", ФЗ "Об охране окружающей среды", ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ" и др.), в конституциях (уставах), законах и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, в муниципальных нормативных правовых актах.

В силу своей социально-правовой природы важные полномочия по обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности человека осуществляют исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций органы местного самоуправления городских округов, городских и сельских поселений. Соответствующие вопросы местного значения (ст. ст. 14, 16 и др.), полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 17) и принципы правового регулирования полномочий таких органов (ст. 18) закреплены в ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ". В числе вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления, есть вопросы, имеющие непосредственное отношение к созданию благоприятных условий жизнедеятельности человека и к осуществлению градостроительной деятельности (см. п. п. 4 - 7, 11 - 15, 18 - 22 ст. 14 и др., п. п. 4 - 6, 11, 13 - 20, 22 - 26 ст. 16 и др.).

Ненадлежащее осуществление возложенных на орган публичной власти полномочий, невыполнение обязательных требований и нарушение законодательства о градостроительной ответственности влечет ответственность соответствующих должностных лиц и государственных (либо муниципальных) служащих в соответствии с нормами главы 8 комментируемого ГрК РФ и других законов. Незыблемость такого требования закреплена как принцип законодательства о градостроительной деятельности в п. 11 комментируемой статьи ГрК РФ.

8. Седьмой из основных принципов градостроительного законодательства заключается в осуществлении градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов, которые сами по себе являются важными нормативно-техническими документами. В ряде статей ГрК РФ предписано учитывать требования технических регламентов. В частности, закреплено, что необходимость выполнения отдельных видов инженерных изысканий, состав, объем и метод их выполнения устанавливаются с учетом требований технических регламентов программой инженерных изысканий, разработанной на основе заданий застройщика или технического заказчика (п. 5 ст. 47 ГрК РФ), эксплуатация зданий, сооружений (в том числе содержание автомобильных дорог) должна осуществляться в соответствии с требованиями технических регламентов (п. 5 ст. 55.24 ГрК РФ), предметом экспертизы проектной документации или результатов инженерных изысканий может являться оценка соответствия такой документации или результатов таких изысканий требованиям технических регламентов (п. 5 ст. 49 ГрК РФ) и др.

Целями принятия технических регламентов являются защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей (в том числе потребителей), обеспечение энергетической эффективности и ресурсосбережения (ст. 6 ФЗ "О техническом регулировании"). С учетом степени риска причинения вреда продукцией, работами в технических регламентах устанавливаются минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность излучений, химическую, ядерную и радиационную безопасность, электромагнитную совместимость приборов и оборудования, а также ветеринарно-санитарные и фитосанитарные требования, актуальные для городских и сельских поселений. Важность и необходимость технического регулирования в строительстве отражена в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р.

Общие правила технического регулирования определены положениями ФЗ "О техническом регулировании". Определение понятия "технический регламент" дано в ст. 2 указанного Закона. Технический регламент - это документ, который принят международным договором РФ, ратифицированным в порядке, установленном российским законодательством, или федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, а также зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

В России действует двухуровневая система: технических регламентов и национальных стандартов. В соответствии с Постановлением Госстандарта РФ от 30 января 2004 г. N 4 "О национальных стандартах РФ" национальными стандартами признаны государственные и межгосударственные стандарты, принятые Госстандартом России до 1 июля 2003 г. <4>. До вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные указанными национальными стандартами, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

--------------------------------

<4> В настоящее время в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 294 "О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии" функции национального органа по стандартизации осуществляет Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии - http://www.gost.ru.

Согласно п. 1 ст. 9 ФЗ "О техническом регулировании" правовой формой принятия технических регламентов является федеральный закон. Сегодня в сфере градостроительной деятельности на уровне федеральных законов применяются нормы соответствующих технических регламентов: Технического регламента о требованиях пожарной безопасности от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ и Технического регламента о безопасности зданий и сооружений от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ.

Ряд технических регламентов, имеющих непосредственное отношение к строительной деятельности, утверждены постановлениями Правительства РФ:

- Технический регламент "О безопасности машин и оборудования", утв. Постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2009 г. N 753;

- Технический регламент "О безопасности лифтов", утв. Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2009 г. N 782;

- Технический регламент "О безопасности аппаратов, работающих на газообразном топливе", утв. Постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2010 г. N 65;

- Технический регламент "О безопасности сетей газораспределения и газопотребления", утв. Постановлением Правительства РФ от 29 октября 2010 г. N 870, и др.

Значимую роль в правовой сфере технического регулирования играют нормативные правовые акты Таможенного союза, в рамках которого принят Таможенный кодекс Таможенного союза (решение Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 27 ноября 2009 г. N 17).

В Таможенном союзе формируется единая система технического регулирования, разрабатываются технические регламенты. Планируется, что после вступления в силу единого технического регламента (ЕТР) Таможенного союза на территориях стран-участниц соответствующие обязательные требования, установленные национальным законодательством, применяться не будут. В настоящее время основным нормативным правовым документом в странах Таможенного союза является решение Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 г. N 319 "О техническом регулировании в Таможенном союзе" (с приложениями), соответственно утверждены и действуют более тридцати технических регламентов в отношении объектов технического регулирования (продукции, а также зданий, строений и сооружений, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

9. Восьмой из основных принципов градостроительного законодательства заключается в осуществлении градостроительной деятельности с соблюдением комплекса требований, а именно с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам.

Данный принцип следует рассматривать в контексте норм иных отраслей российского законодательства, которые установлены соответствующими законами и иными нормативными правовыми актами.

Общие требования об обеспечении безопасности территорий в ходе осуществления градостроительной деятельности сформулированы в ФЗ "О техническом регулировании" и связаны, в частности, с введением технических регламентов. Осуществляемое в соответствии с названным Законом правовое регулирование в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации всегда связано с интересами развития конкретных территорий. Цели установления технических регламентов (ст. 6 ФЗ "О техническом регулировании") с обязательными для применения и исполнения требованиями к объектам технического регулирования (продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации) также связаны с обеспечением интересов тех или иных территорий.

Инженерно-технические требования, которые называются в некоторых случаях заданием на проектирование, разрабатываются обычно заказчиками. На их основе подготавливаются и разрабатываются соответствующие проекты на производство, изготовление, строительство и т.п. Порядок разработки и общую структуру технических условий (требований) определяет ГОСТ 2.114-95 "Единая система конструкторской документации. Технические условия", введенный Постановлением Госстандарта России от 8 августа 1995 г. N 425. Согласно этому ГОСТу, а также другим аналогичным стандартам, действующим в России, технические условия должны содержать вводную часть и разделы, расположенные в следующей последовательности: технические требования; требования безопасности; требования охраны окружающей среды; правила приемки; методы контроля; транспортирование и хранение; указания по эксплуатации; гарантии изготовителя.

Необходимость соблюдения требований гражданской обороны в ходе осуществления градостроительной деятельности вытекает из Федерального закона от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне". Требования гражданской обороны устанавливаются в целях подготовки к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. Согласно ст. 1 данного Закона требования в области гражданской обороны - это специальные условия (правила) эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. В контексте градостроительного законодательства такие меры означают заблаговременное планирование и размещение убежищ и иных объектов гражданской обороны, мест размещения материально-технических, продовольственных и иных запасов, технических систем управления гражданской обороной и т.д.

Градостроительная деятельность должна осуществляться с обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, иначе говоря, - с учетом риска возникновения таких ситуаций. Вопросы предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера решаются в настоящее время в рамках выполнения соответствующих требований, установленных ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Согласно ст. 1 данного Закона чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. В рамках градостроительной деятельности с учетом требований названного Закона должны осуществляться меры, позволяющие предупреждать наступление чрезвычайных ситуаций (или минимизировать риск их наступления) и оперативно их ликвидировать (в случае наступления).

ГрК РФ предписывает, чтобы материалы (документы) по обоснованию схем соответствующего территориального планирования в виде карт (схем) отображали (наряду с другими важными данными) территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (п. "е" ч. 9 ст. 10, п. "е" ч. 9 ст. 14, п. "е" ч. 6 ст. 19).

Что касается принятия при осуществлении градостроительной деятельности мер по противодействию террористическим актам, то они должны реализовываться в соответствии с положениями Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 350-ФЗ "О противодействии терроризму". В этих целях, в частности, необходимо планирование мест размещения специальных объектов с соответствующими системами обеспечения их охраны и безопасности и др.

Соблюдение данного принципа при осуществлении градостроительной деятельности требует учитывать также (наряду с уже названными в комментируемой статье законами) действие в сфере обеспечения безопасности и противодействия терроризму ФЗ "О безопасности"; ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений", Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", ряда других федеральных законов, Указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ.

10. Логичным продолжением предыдущего принципа, связанного с обеспечением безопасности, является принцип осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности. Основные принципы законодательства о градостроительной деятельности взаимосвязаны и взаимозависимы, в той или иной степени почти каждый из них связан с обеспечением благоприятных, прежде всего, природных (экологических) условий жизни и деятельности человека на соответствующей территории.

Несомненно, при осуществлении градостроительной деятельности должны соблюдаться требования охраны окружающей среды и экологической безопасности, которые непосредственно и достаточно конкретно сформулированы и урегулированы ФЗ "Об охране окружающей среды". В ст. 1 названного Закона требования в области охраны окружающей среды (природоохранные требования) определены как предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, нормативами в области охраны окружающей среды, федеральными нормами и правилами в области охраны окружающей среды и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды. Экологической безопасностью согласно ст. 1 этого же Федерального закона является состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

В главе 7 данного Закона установлено более двадцати видов конкретных природоохранных требований при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, часть из которых напрямую, а некоторые опосредованно имеют отношение к осуществлению градостроительной деятельности. Среди этих требований:

- общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 34);

- требования в области охраны окружающей среды: при размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 35); при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 36); при строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 37); при вводе в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 38); при эксплуатации и выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 39); при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации объектов энергетики; военных и оборонных объектов, вооружения и военной техники (ст. ст. 40, 41); при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений (ст. 44); при производстве и эксплуатации автомобильных и иных транспортных средств (ст. 45) и др.

Особенно важными для градостроительной деятельности представляются требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений, изложенные в ст. 44 названного Закона и распределенные по четырем направлениям:

1) обеспечение благоприятного состояния окружающей среды для жизнедеятельности человека, а также для обитания растений, животных и других организмов, устойчивого функционирования естественных экологических систем;

2) размещение зданий, строений, сооружений с учетом требований в области охраны окружающей среды, санитарно-гигиенических норм и градостроительных требований;

3) принятие мер по санитарной очистке, обезвреживанию и безопасному размещению отходов производства и потребления, соблюдению нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, а также по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий и иные меры;

4) создание защитных и охранных зон, в том числе санитарно-защитных зон, озелененных территорий, зеленых зон, включающих в себя лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.

Помимо закрепления данного принципа в комментируемой статье ГрК РФ содержит ряд конкретных правовых норм, направленных на безусловное соблюдение требований охраны окружающей среды и экологической безопасности при осуществлении градостроительной деятельности. В частности, среди них следует назвать следующие:

- в ч. 1 ст. 9 ГрК РФ одним из факторов, определяющих назначение территорий в механизме территориального планирования (наряду с другими), названы экологические факторы;

- в ч. 5 ст. 47 ГрК РФ записано, что сложности экологических условий территории (наряду с другими), на которой будут осуществляться строительство, реконструкция объектов капитального строительства должны учитываться в программе инженерных изысканий, разрабатываемой на основе заданий застройщика или технического заказчика.

ГрК РФ (ч. ч. 6.1 - 6.3 ст. 49) узаконена экологическая экспертиза (как государственная, так и негосударственная), проведение которой регулируется ФЗ "Об экологической экспертизе". Экспертиза проектной документации также может носить экологический характер, поскольку ее предметом, согласно п. 5 этой же статьи ГрК РФ, может являться оценка соответствия такой документации требованиям технических регламентов, в том числе экологическим требованиям.

В целях обеспечения соблюдения экологических требований в ч. 7 ст. 54 ГрК РФ в отношении объектов, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых осуществляются в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, на землях особо охраняемых природных территорий, предусмотрен государственный экологический контроль (надзор). Функции по организации и проведению государственного экологического контроля (надзора) и государственной экологической экспертизы возложены в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 на Ростехнадзор (Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору).

11. Десятый принцип градостроительного законодательства предписывает осуществлять градостроительную деятельность с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий. Согласно п. 4 ст. 1 ГрК РФ они входят в расширенный перечень зон с особыми условиями использования территорий. Естественно, это касается градостроительной деятельности, осуществляемой, прежде всего, на территориях, на которых могут располагаться подобные объекты. К соблюдению таких требований субъектов градостроительной деятельности обязывает не только ГрК РФ (п. 9 ст. 10, п. 9 ст. 14, п. 6 ст. 19, п. 8 ст. 23 и др.), но и ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ" (ст. 5.1 и др.).

К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. В соответствии с классификацией, установленной ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ", объекты культурного наследия, как и особо охраняемые природные территории, могут быть всемирного, федерального, регионального и местного значения (в зависимости от чего и осуществляется соответствующими органами их признание и установление надлежащего правового режима охраны и использования). Выявление и предоставление тем или иным объектам (памятникам истории и культуры) статуса объектов культурного наследия может осуществляться организациями ЮНЕСКО при ООН, федеральными органами исполнительной власти в области культуры, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в зависимости от масштаба объекта культурного наследия с изъятием или без изъятия их из владения физических либо юридических лиц, с передачей либо без передачи прав и обязанностей по сохранению этих объектов.

Что касается особо охраняемых природных территорий, то требования к их сохранению предусмотрены ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", а также ЗК РФ. К таким территориям относятся:

а) государственные природные заповедники (в том числе биосферные заповедники);

б) национальные парки;

в) природные парки;

г) государственные природные заказники;

д) памятники природы;

е) дендрологические парки и ботанические сады, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение.

На этих территориях запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая территория.

Согласно ст. 72 Конституции РФ особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры отнесены к предметам совместного ведения России и ее субъектов. Вот почему в некоторых субъектах РФ (Республика Башкортостан, Краснодарский край, Оренбургская область и др.) действуют свои законы и иные нормативные правовые акты об объектах культурного наследия регионального и местного значения и особо охраняемых природных территориях (в том числе с учреждением региональных и муниципальных памятников природы, заказников, с установлением их границ и т.п.).

В ряде случаев перед проведением градостроительных работ для определения соответствия проектов зон охраны объекта культурного наследия, градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов, намечаемых землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, а также проектов проведения указанных работ требованиям государственной охраны объекта культурного наследия, а также определения степени соответствия проектной документации и производственных работ нормативным требованиям к сохранению объекта культурного наследия приходится проводить государственную историко-культурную экспертизу (ст. 28 ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ").

Экспертиза проектной документации или результатов инженерных изысканий также способствует соблюдению данного принципа на практике, поскольку ее предметом согласно п. 5 ст. 49 ГрК РФ может являться оценка соответствия такой документации или соответствующих результатов требованиям технических регламентов, в том числе требованиям государственной охраны объектов культурного наследия.

Согласно действующему законодательству градостроительная (так же, как и иная хозяйственная) деятельность в границах территорий объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий сопряжена со значительными ограничениями и запретами. Например, согласно п. 2 ст. 15 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" в границах национальных парков запрещается строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием национальных парков.

Устанавливаемые ограничения и запреты обеспечивают сохранность объектов культурного наследия, что повышает конституционные гарантии на доступ каждого к культурным ценностям (см. ч. 2 ст. 44 Конституции РФ).

12. Пунктом 10.1 комментируемой статьи в перечень основных принципов градостроительного законодательства включено положение о единстве требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительных отношений, к которым отнесены Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, физические и юридические лица. Естественно, что такое единство требований обращено, прежде всего, к органам государственной власти РФ, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, представляющих в градостроительных отношениях соответственно Российскую Федерацию, субъекты РФ, муниципальные образования и регулирующих градостроительные отношения, и направлено на защиту прав иных субъектов данных правоотношений.

Законодательное установление данного принципа имеет целью предотвращение и снижение административных барьеров в строительстве, создание условий для повышения предпринимательской активности в сфере строительства, сокращение сроков строительства, увеличение объемов жилищного и иных видов строительства.

В целях реализации данного принципа в ст. 6 (п. 7.4) ГрК РФ предусмотрено, в частности, наделение Правительства РФ полномочиями по утверждению исчерпывающих перечней процедур в сферах строительства с учетом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов РФ и территориях муниципальных образований, порядка внесения изменений в данные перечни и порядка ведения реестра описаний процедур, указанных в данных перечнях.

Установление федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления обязанности осуществления дополнительных процедур, не предусмотренных исчерпывающими перечнями процедур в сферах строительства, в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, в целях подготовки ими документации по планировке территории, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства не допускается. Перечень процедур, требований и документов должен быть единым для всех субъектов градостроительной деятельности (включая как крупные строительные компании, так и небольшие строительные фирмы, как юридических лиц, так и индивидуальных предпринимателей).

13. Установленный в комментируемой статье принцип ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности означает возможность практического применения мер юридической ответственности к лицу, нарушившему требования градостроительного законодательства.

Правовому регулированию реализации данного принципа посвящены нормы главы 8 ГрК РФ. В ее ст. ст. 58 - 62 установлены общие правила и особенности классической юридической ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности. В частности, в ст. 58 ГрК РФ предусмотрено, что лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с российским законодательством. Названные виды ответственности могут быть реализованы по отношению к виновным в соответствии с нормами федеральных законов о государственной и муниципальной службе и нормами ТК РФ (прежде всего, в отношении должностных лиц государственных органов, государственных и муниципальных служащих), ГК РФ, КоАП РФ, УК РФ, а также с нормами административного законодательства субъектов РФ, поскольку градостроительное, а также административное законодательство относятся к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Действующий КоАП РФ предусматривает административную ответственность за достаточно разнообразные нарушения при осуществлении градостроительной деятельности. Они могут быть связаны с нарушением установленных правил в области охраны окружающей среды и природопользования (глава 8, ст. ст. 8.1, 8.2, 8.4, 8.5, 8.6 и др.), строительства (глава 9, ст. ст. 9.4, 9.5, 9.13 и др.), связи и информации (глава 13, ст. ст. 13.7, 13.9) и др. Например, в ст. 8.1 КоАП РФ предусмотрена ответственность за несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности; ст. 9.4 КоАП РФ устанавливает состав административного правонарушения за невыполнение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий, а ст. 9.5 предусмотрена ответственность за нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию; по ст. 13.3 КоАП РФ наказывается самовольное проектирование, строительство, изготовление, приобретение и установка радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств, а по ст. 13.6 - самовольное строительство или эксплуатация сооружений связи и др.

Если ст. 16 ФЗ "О социальной защите инвалидов в РФ" "напоминает" юридическим лицам и их должностным лицам об административной ответственности, то КоАП РФ в ст. 9.13 предусматривает конкретные административно-правовые санкции в виде штрафа за уклонение от исполнения требований к обеспечению условий доступа инвалидов к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур.

Уголовная ответственность за нарушение законодательства в сфере градостроительной деятельности предусмотрена рядом статей действующего УК РФ и реализуется в рамках уголовного процесса. Чаще всего уголовную ответственность влекут действия (либо бездействие), связанные с невыполнением установленных требований безопасности (например, ст. ст. 216 - нарушение правил безопасности при ведении строительных работ, 219 - нарушение требований пожарной безопасности, 236 - нарушение санитарно-эпидемиологических правил, 269 - нарушение правил безопасности при строительстве, эксплуатации или ремонте магистральных трубопроводов и др.).

Что касается имущественной (то есть гражданско-правовой) ответственности, то она сформулирована в последнем пункте комментируемой статьи в качестве отдельного принципа законодательства о градостроительной деятельности.

14. Последний из перечня основных принципов градостроительного законодательства предусматривает возмещение вреда, причиненного физическим, юридическим лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объеме.

Общие правовые основания и порядок реализации имущественной ответственности за причинение вреда предусматриваются нормами главы 59 ГК РФ, где имеются общие положения о возмещении вреда (ст. ст. 1064 - 1083), нормы о порядке и особенностях возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина (ст. ст. 1084 - 1094), а также нормы о возмещении вреда, причиненного вследствие недостатков товаров, работ и услуг (ст. ст. 1095 - 1098) и о компенсации морального вреда (ст. ст. 151, 1099 - 1101). Согласно общему правилу ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.

ГрК РФ содержит ряд достаточно конкретных правовых норм, регулирующих возмещение в полном объеме вреда, причиненного в результате нарушений градостроительного законодательства, особенно в связи с разрушением, повреждением здания, сооружения (глава 8, ст. ст. 59 - 61), в том числе и в отношении действующих в этой сфере СРО (и их должностных лиц), которые обязаны иметь компенсационный фонд для осуществления выплат по обязательства, возникающим из причинения вреда (ст. 55.16).