Статья 20 ГрК РФ. Подготовка и утверждение схемы территориального планирования муниципального района (действующая редакция)

1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что утверждение схемы территориального планирования муниципального района находится в компетенции представительного органа местного самоуправления муниципального района.

1 января 2015 г. вступило в силу положение Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, наделяющее органы государственной власти субъекта РФ правом региональным законом осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ.

Более 30 субъектов РФ воспользовалось своим правом и приняли законы, осуществляющие перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и региональными органами государственной власти.

Некоторыми из указанных законов на уровень региона были переданы полномочия органов местного самоуправления по подготовке и утверждению документов территориального планирования муниципальных образований.

Так, Законом Тюменской области от 26 декабря 2014 г. N 125 "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления Тюменской области и органами государственной власти Тюменской области и о внесении изменений в ст. 14 Закона Тюменской области "О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области" к полномочиям органов государственной власти Тюменской области отнесены полномочия органов местного самоуправления Тюменского муниципального района по подготовке и утверждению документов территориального планирования.

Законом Приморского края от 18 ноября 2014 г. N 497-КЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края" полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований Приморского края перераспределены на срок полномочий законодательного собрания Приморского края пятого созыва. В числе перераспределенных полномочий предусмотрены подготовка и утверждение схем территориального планирования муниципальных районов.

В некоторых случаях причиной передачи полномочий по утверждению градостроительной документации на уровень региона стало неудовлетворительное качество ранее утвержденных документов.

В этой связи вопросы отмены ранее утвержденной градостроительной документации, а также внесения изменений в такую документацию приобретают особую актуальность.

Н.В. Верхотина отмечает, что в настоящее время не урегулирован вопрос об отмене муниципальных правовых актов и о внесении изменений в ранее принятые акты органов местного самоуправления по вопросам переданных полномочий <28>.

--------------------------------

<28> См.: Верхотина Н.В. Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации. URL: http://www.justicemaker.ru/view-article.php?id=13&art=5288 (дата обращения: 28.02.2017).

По мнению эксперта, вследствие передачи указанных полномочий ни органы местного самоуправления муниципальных образований, ни органы исполнительной власти края в настоящее время не смогут внести изменения в уже принятые документы территориального планирования муниципальных образований (органы местного самоуправления - в связи с отсутствием в настоящее время таких полномочий, органы исполнительной власти - в связи с отсутствием полномочий по изменению и отмене муниципальных правовых актов) <29>.

--------------------------------

<29> См.: Верхотина Н.В. Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации. URL: http://www.justicemaker.ru/view-article.php?id=13&art=5288 (дата обращения: 28.02.2017).

Вопрос отмены органом государственной власти субъекта РФ, уполномоченным на утверждение градостроительной документации в результате перераспределения полномочий, градостроительной документации, ранее утвержденной органом местного самоуправления, в административном порядке законодательством в настоящее время не урегулирован.

Судебная процедура отмены градостроительной документации зависит от юридической природы такой документации.

Согласно абзацу 1 п. 1.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении (принятии) генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов РФ, Российской Федерации носят нормативный характер, поскольку затрагивают права неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение.

Таким образом, отмена схемы территориального планирования муниципального района должна осуществляться по основаниям и в порядке, которые предусмотрены для нормативных правовых актов.

При этом ранее утвержденные органами местного самоуправления схемы территориального планирования могут быть признаны недействующими полностью или в части по административному иску уполномоченного в результате перераспределения полномочий органа государственной власти субъекта РФ только в случаях, если такие схемы:

- нарушают права, свободы и законные интересы граждан;

- приняты с нарушением нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия, процедуру принятия и введения в их действие;

- не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Следует отметить, что согласно ч. 1.2 ст. 17 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. С истечением установленного срока полномочия возвращаются к органам местного самоуправления, а значит, возникнет аналогичная вышеуказанной проблема, но уже связанная с отменой органами местного самоуправления схем территориального планирования муниципальных районов, утвержденных органами государственной власти субъекта РФ в рамках перераспределения полномочий.

ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" не предусматривает возможность внесения изменений в ранее утвержденные схемы территориального планирования муниципального района решениями органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ, уполномоченных на утверждение таких схем в результате перераспределения.

Следовательно, единственным способом корректировки ранее утвержденных решений будут являться разработка и утверждение соответствующей схемы территориального планирования в новой редакции. При этом вопрос отмены ранее утвержденной схемы территориального планирования муниципального района сохраняется. По общему правилу такая схема будет действовать в части, не противоречащей схеме территориального планирования муниципального района, утвержденной в новой редакции.

Правовая неопределенность в вопросах отмены ранее утвержденной градостроительной документации, внесения изменений в такую документацию препятствует формированию единой политики управления, развитию агломерационных процессов на территории субъектов РФ, противоречит принципам, изложенным в Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ, согласно которым передача какой-либо функции органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии.

2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает требования, согласно которым подготовка проекта схемы территориального планирования муниципального района осуществляется в соответствии с требованиями ст. 9 ГрК РФ и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (см. комментарий к ст. 9 ГрК РФ).

Согласно ч. 1 ст. 29.2 ГрК РФ региональные нормативы градостроительного проектирования устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами регионального значения населения субъекта РФ и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъекта РФ.

Расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности объектов регионального значения для населения субъекта РФ применяются в целях уточнения местоположения планируемого размещения объектов регионального значения при подготовке проекта схемы территориального планирования муниципального района при наличии в составе муниципального района межселенной территории и при условии планирования размещения на ней таких объектов.

В соответствии с ч. 2 ст. 29.2 ГрК РФ региональные нормативы градостроительного проектирования могут устанавливать предельные значения расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения населения муниципального образования и предельные значения расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения муниципальных образований.

В отсутствие утвержденных местных нормативов градостроительного проектирования, разработанных с учетом вышеуказанных предельных значений, соответствующие расчетные показатели должны применяться в целях планирования размещения объектов местного значения при подготовке проекта схемы территориального планирования муниципального района.

Согласно ч. 3 ст. 29.2 ГрК РФ местные нормативы градостроительного проектирования муниципального района устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения муниципального района населения муниципального района и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения муниципального района.

Вышеуказанные расчетные показатели должны применяться в целях планирования размещения объектов местного значения при подготовке проекта схемы территориального планирования муниципального района.

Исходя из общих принципов градостроительного законодательства, требующих обязательного учета мнения населения при принятии градостроительных решений, ГрК РФ предусматривает рассмотрение предложений заинтересованных лиц.

В правоприменительной практике суды, рассматривая вопрос об обязательности учета предложений заинтересованных лиц при подготовке схемы территориального планирования муниципального района, указывают на то, что учет соответствующих предложений является правом, а не обязанностью органа местного самоуправления.

Пример: глава крестьянского (фермерского) хозяйства обратилась в суд с заявлением о признании незаконным отказа Администрации муниципального района во включении в документы территориального планирования муниципального района в качестве перспективных для производственной деятельности принадлежащих заявителю на праве собственности земельных участков, отнесенных к категории земель сельскохозяйственного назначения, и обязании включить эти земельные участки в схему территориального планирования муниципального района в качестве земель промышленности и иного специального назначения, а также признании незаконным отказа Администрации муниципального района в признании шести принадлежащих заявителю земельных участков перспективными для включения их в черту населенных пунктов и обязании Администрации предусмотреть данные земли в схеме территориального планирования района для осуществления на них индивидуального жилищного строительства. Согласно материалам дела соответствующие предложения главы крестьянского (фермерского) хозяйства в порядке ч. 2 ст. 20 ГрК РФ были учтены Администрацией муниципального района, в связи с чем письмами заявителю были разъяснены мотивы, по которым в принятии данных предложений было отказано. Федеральный арбитражный суд, рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу главы крестьянского (фермерского) хозяйства на решение Арбитражного суда, указал, что орган местного самоуправления вправе, а не обязан учитывать предложения заинтересованных лиц в схеме территориального планирования, и оставил обжалуемое решение без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения (см. Постановление ФАС Центрального округа от 11 мая 2010 г. по делу N А62-5521/2009).

При подготовке проектов схем территориального планирования муниципальных районов в целях изучения общественного мнения также могут применяться методы социологических исследований, такие как контент-анализ и опросы.

Контент-анализ - это перевод в количественные показатели массовой текстовой информации с последующей статистической ее обработкой <30>.

--------------------------------

<30> См.: Власкина Е.Я. Комплексные социологические исследования в управлении развитием территорий. URL: http://www.itpgrad.ru/node/1703 (дата обращения: 28.02.2017).

При проведении данного анализа могут, например, изучаться тематизированные в средствах массовой информации стороны жизни муниципального образования: инфраструктура, анализ сильных и слабых сторон, угроз и возможностей развития и др.

Опрос - это метод сбора информации, основанный на взаимодействии анкетера с респондентами <31>.

--------------------------------

<31> Методика разработки инструментария социологического исследования // Социология: методическая помощь студентам и аспирантам. URL: http://www.smolsoc.ru/ (дата обращения: 28.02.2017).

3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что проект схемы территориального планирования муниципального района до ее утверждения подлежит в соответствии со ст. 21 ГрК РФ обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 г. N 460 "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования" определены правила согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, проектов внесения изменения в такие проекты с федеральными органами исполнительной власти, а также состав и порядок деятельности согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования (см. п. 2 комментария к ст. 18 ГрК РФ).

4. Часть 5 комментируемой статьи наделяет заинтересованных лиц правом представить свои предложения по проекту схемы территориального планирования муниципального района.

Решение о подготовке проекта схемы территориального планирования муниципального района, а также решение о подготовке предложений о внесении в схему территориального планирования муниципального района изменений принимаются органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией. Как правило, такое решение принимается главой местной администрации муниципального района.

Важно, чтобы в вышеуказанном решении и (или) в законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ, нормативных правовых актах органов местного самоуправления, устанавливающих состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципального района, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов, был определен порядок направления и рассмотрения предложений заинтересованных лиц.

Так, согласно п. 4.3 Положения о составе, порядке подготовки документов территориального планирования Тобольского муниципального района и сельских поселений, порядке подготовки изменений и внесения их в такие документы, утв. Постановлением Администрации Тобольского муниципального района от 4 сентября 2015 г. N 48, в решении о подготовке проекта схемы территориального планирования района должен указываться срок для подачи предложений заинтересованных лиц, а также способ направления таких предложений.

Представляется целесообразным в соответствующих правовых актах указывать также срок рассмотрения направленных предложений. В случае если такой срок не будет установлен, предложения заинтересованных лиц будут рассматриваться органом местного самоуправления в общем порядке. Напомним, что срок рассмотрения обращений граждан согласно ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ" составляет 30 дней со дня регистрации письменного обращения. Представляется, что эффективная работа с заинтересованными лицами должна осуществляться в условиях сокращенных сроков рассмотрения направленных обращений.

В связи с тем что проект схемы территориального планирования не подлежит рассмотрению на публичных слушаниях, этап рассмотрения предложений приобретает особое значение как средство обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц.

5. Часть 7 комментируемой статьи указывает на то, что правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения схемы территориального планирования муниципального района, вправе оспорить схему территориального планирования муниципального района в судебном порядке.

Следует отметить, что Пленум ВАС РФ, рассматривая вопросы, возникающие в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов, на примере ч. 7 комментируемой статьи указал, что в случае, когда федеральным законом предусмотрено обжалование нормативного правового акта в судебном порядке, заявления о признании недействующими таких нормативных правовых актов не подлежат рассмотрению в арбитражном суде (см. Постановление Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов").

6. Часть 8 комментируемой статьи наделяет органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, заинтересованных физических и юридических лиц правом представить в органы местного самоуправления муниципального района предложения о внесении изменений в схему территориального планирования муниципального района. Специфика реализации данного права соответствует специфике рассмотренного выше права представления предложений по проекту схемы территориального планирования муниципального района.

7. Часть 9 комментируемой статьи содержит правило, согласно которому внесение изменений в схему территориального планирования муниципального района должно осуществляться в соответствии с требованиями, установленными для подготовки проекта схемы территориального планирования муниципального района.