Статья 32 ГрК РФ. Порядок утверждения правил землепользования и застройки (действующая редакция)

1. В комментируемой статье определена последовательность процедур, охваченных единой правовой целью, которая заключается в придании проекту правил землепользования и застройки юридической силы. Субъектом, ответственным за утверждение правил, является представительный орган местного самоуправления.

Часть 1 комментируемой статьи определяет случай, когда правила землепользования и застройки утверждаются иным органом. Речь идет о положении ст. 63 ГрК РФ, согласно которой правила землепользования и застройки субъектов РФ - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти указанных субъектов РФ.

В этой же части установлены документы, которые должны быть приложены к правилам, проходящим утверждение. В первую очередь это протоколы публичных слушаний по указанному проекту, а также заключение о результатах таких публичных слушаний. Данное предписание направлено на обеспечение дополнительных гарантий соблюдения законных интересов жителей муниципальных образований и иных заинтересованных лиц. Если принципиально важные предложения со стороны этих субъектов не были учтены при подготовке проекта правил, то, ссылаясь на протоколы и заключение по результатам публичных слушаний, можно оспаривать действительность правил землепользования и застройки (или муниципального акта, утверждающего эти правила).

Как справедливо указывает С.А. Помещикова, возможно сделать предположение, что поступившие предложения в обязательном порядке должны быть отмечены в протоколе, а в заключении должна быть дана оценка предложениям и должны содержаться рекомендации уполномоченному лицу по принятию решения в отношении рассматриваемого проекта решения (акта). В заключении должна даваться оценка всем поступившим предложениям, в случае отклонения предложения - мотивированный отказ. В отношении же рекомендации целесообразно, по мнению автора, давать общую оценку - принимать с учетом поступивших предложений или не принимать решение (акт) по тому или иному вопросу, выносимому на публичные слушания <67>.

--------------------------------

<67> См.: Помещикова С.А. Учет мнения граждан на публичных слушаниях // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 20. С. 29.

Кроме того, комментируемая часть статьи предписывает в качестве обязательного приложения к тексту правил иметь документ, подтверждающий согласование проекта правил землепользования и застройки соответственно с Минкультуры России, органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия. Данное требование вытекает из положений законодательства РФ об объектах культурного наследия и действует только в тех случаях, когда речь идет о территории исторического поселения федерального значения или о территории исторического поселения регионального значения.

2. Как следует из ч. 2 комментируемой статьи, действия представительного органа местного самоуправления в отношении проекта правил землепользования и застройки могут разворачиваться по одному из двух сценариев (так же как действия главы местной администрации согласно п. 15 ст. 31 ГрК РФ). Представительный орган либо утверждает указанный проект, придавая таким образом правилам юридическую силу, либо возвращает проект главе местной администрации на доработку в соответствии с результатами публичных слушаний. Из буквального толкования этой нормы следует, что представительный орган не может вернуть проект на доработку, если, по его мнению, в нем имеются какие-либо иные недостатки, но мнение населения и предложения заинтересованных лиц при этом учтены. Иными словами, потенциальная возможность представительного органа местного самоуправления влиять на содержание правил относительно невелика. С другой стороны, такое ограничение являлось бы несправедливым, поскольку вполне возможно, что текст правил нарушает нормы федерального или регионального законодательства (или положения муниципальных правовых актов большей юридической силы). В этом случае представительный орган также обязан вернуть проект главе местной администрации на доработку.

Кроме того, систематическое толкование норм об утверждении правил землепользования и застройки позволяет считать, что представительный орган не может самостоятельно редактировать текст проекта. Аналогичной позиции придерживаются и судебные органы.

Пример: ООО "Вега" обратилось в Арбитражный суд Омской области с заявлением о признании незаконными действий совета по исключению части текста из проекта решения Омского городского совета "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденные Решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 г. N 201". В обоснование заявленных требований заявитель ссылался на отсутствие у совета законодательно установленных полномочий по исключению из проекта решения положений, предусматривающих изменения границ некоторых территориальных зон, в том числе положений, подготовленных на основании предложения общества. Решением Арбитражного суда Омской области от 1 марта 2016 г., оставленным без изменения Постановлением Восьмого арбитражного апелляционного суда от 31 мая 2016 г., заявленные требования удовлетворены. Суды пришли к выводу об отсутствии у совета полномочий по исключению положений, предусматривающих изменения границ некоторых территориальных зон, из проекта решения. При этом суды исходили из того, что ч. 2 ст. 32 ГрК РФ предусмотрены два варианта решений представительного органа местного самоуправления по результатам рассмотрения проекта решения и обязательных приложений к нему: утверждение проекта без изменения либо отправление его на доработку. Суд кассационной инстанции согласился с выводом судов первой и апелляционной инстанций. Суд апелляционной инстанции правильно указал, что выявление представительным органом местного самоуправления противоречия проекта решения региональным или местным нормативным актам также может являться основанием для направления проекта решения на доработку наравне с несоответствием проекта правил результатам публичных слушаний (см. Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 25 августа 2016 г. по делу N А46-12677/2015).

3. В ч. 3 комментируемой статьи предусмотрена необходимость официального опубликования утвержденных правил землепользования и застройки. Цель этой процедуры - предоставление возможности лицам, чьи права и законные интересы затрагивают данные правила, ознакомиться с их содержанием. Об особенностях опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации см. п. 6 комментария к ст. 31 ГрК РФ.

Естественно, при наличии у муниципального образования официального сайта в сети Интернет правила должны быть размещены и на сайте, однако в настоящее время информатизацией охвачены еще не все муниципальные образования, в связи с чем данная норма не считается универсальной. В принципе первое официальное опубликование текста правил означает, что требуемая законом процедура обнародования соблюдена. Такого же мнения придерживаются и судебные органы.

Пример: суд отказал в удовлетворении исковых требований предпринимателей о признании незаконным решения совета депутатов муниципального района об утверждении правил землепользования и застройки сельского поселения. При этом суд отклонил довод предпринимателей о нарушении порядка опубликования оспариваемого нормативного акта. Как указал суд, в соответствии с п. 3 ст. 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов. Согласно ст. 46 устава муниципального района официальным опубликованием нормативного правового акта органов местного самоуправления муниципального района является первая публикация его полного текста в газете. Судом установлено, что оспариваемый нормативный акт опубликован в полном объеме в газете, в связи с чем порядок его опубликования соблюден (см. Постановление ФАС Поволжского округа от 16 января 2014 г. по делу N А12-619/2013).

4. Как следует из ч. ч. 4 и 5 комментируемой статьи, решение об утверждении правил землепользования и застройки может быть оспорено в судебном порядке. При этом следует различать две ситуации:

- органы государственной власти РФ и субъектов РФ вправе оспорить названное решение только при наличии определенных условий (если обнаружено несоответствие правил землепользования и застройки законодательству РФ, а также схемам территориального планирования РФ, схемам территориального планирования субъектов РФ, утвержденным до утверждения правил землепользования и застройки);

- физические и юридические лица вправе оспорить названное решение, и при этом никаких дополнительных условий законодатель не определяет. Ясно, что в данном случае поводом к обращению в суд может служить тот факт, что правила нарушают чьи-либо права и законные интересы (собственников земельных участков, например). Во всяком случае, как установлено в ч. 1 ст. 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Таким образом, и несоответствие закону, и нарушение субъективных прав входят в предмет доказывания, а бремя доказывания законом возложено на заявителя. Ясно, что в случае, когда идет речь о несоответствии правил документам градостроительного планирования, доказывание этого факта существенно проще, нежели для физического лица доказывание того, что его права и законные интересы нарушены (и особенно в том случае, когда процедура принятия (для правил соответственно утверждения) ненормативного акта соблюдена) <68>.

--------------------------------

<68> Как правильно пишет Н.А. Андрианов, комментируя ситуации подобного рода, "...поспорить с тем, что устройство клумб или фонтанов противоречит общественным интересам, вряд ли кто-то сможет" (Андрианов Н.А. К вопросу об определении видов разрешенного использования земельных участков в нормативных правовых актах органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 5. С. 17).