Статья 34 ГрК РФ. Порядок установления территориальных зон (действующая редакция)

1. В комментируемой статье урегулированы общие принципы установления территориальных зон. Территориальными зонами являются территории, для которых определены границы и установлены градостроительные регламенты. Суть территориального зонирования состоит в "разграничении территорий, отличающихся друг от друга по каким-либо признакам, которые не могут быть совместимы между собой, установлении на этой основе границ зон и подзон, перечней разрешенного использования и допустимых строительных изменений в их пределах - градостроительных регламентов. Обоснование устанавливаемых в зонировании ограничений на использование земель осуществляется на стадии анализа существующего использования земель и планирования их будущего использования. Установление территориальных зон производится таким образом, чтобы это была территория, включающая однородные по характеристикам и параметрам разрешенного использования земельные участки" <69>.

--------------------------------

<69> Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Постатейный научно-практический комментарий к Земельному кодексу РФ. М., 2002.

Территориальное зонирование, как указывают некоторые исследователи, характеризуется пространственным и временным признаками. Первый из них обозначает, что границы той или иной зоны должны быть четко установлены и обозначены как в документах, так и на местности; описаны особенности и определена общая площадь зоны. Второй признак может проявляться двояко: когда зона устанавливается на какой-либо срок (в годах), до наступления определенного условия, на неопределенный срок (зоны в национальных парках) либо когда установлены сроки пересмотра зон <70>. Комментируемая статья также сконструирована с учетом и пространственного, и временного факторов. С одной стороны, здесь определено, что основой зонирования должно выступать существующее (на момент определения территориальных зон) использование земельных участков, с другой стороны, должно быть принято во внимание и планируемое их использование.

--------------------------------

<70> См.: Комментарий к Водному кодексу РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (постатейный) / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2011.

Заслуживает внимания тот факт, что ни одному из указанных принципов законодатель приоритета не отдает, подтверждением чему выступает судебная практика.

Пример: арбитражный суд отказал в удовлетворении исковых требований предпринимателя к городской думе о признании недействующими правил землепользования и застройки городского округа в части установления рекреационной зоны в границах принадлежащих предпринимателю земельных участков. Как указал суд, в соответствии со ст. 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом в том числе сложившейся планировки территории и существующего землепользования. Как следует из материалов дела, на момент приобретения предпринимателем в собственность земельных участков и на дату принятия городской думой спорного решения вид разрешенного использования указанных земельных участков соответствовал разрешенному использованию, установленному для зон рекреационного назначения. В силу изложенного суд пришел к выводу о том, что при принятии городской думой оспариваемого решения учитывалось уже существующее землепользование, что соответствует требованиям закона (см. Постановление ФАС Центрального округа от 7 июля 2014 г. по делу N А64-7836/2013).

В другом деле суд разъяснил, что ГрК РФ не содержит положений, обязывающих органы власти определять функциональные зоны в документах территориального планирования в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территорий направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие (то есть изменение в будущем) территории (см. Апелляционное определение Алтайского краевого суда от 18 ноября 2014 г. по делу N 33-8360/14). Таким образом, и учет существующего положения дел, и ориентация на планы градостроительного развития не являются самоценными с юридической точки зрения, а конфликт между этими двумя ценностями всякий раз может быть разрешен по-иному.

2. Как следует из ч. 1 комментируемой статьи, границы территориальных зон устанавливаются с учетом социально-экономических и юридических обстоятельств. К первым относятся:

- возможность сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;

- наличие функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района);

- сложившаяся планировка территории и существующее землепользование;

- планируемые изменения границ земель различных категорий;

- историко-культурный опорный план исторического поселения федерального значения (или поселения регионального значения).

К юридическим обстоятельствам, которые необходимо учитывать при зонировании, относятся:

- наличие определенных ГрК РФ территориальных зон (об их перечне и составе см. комментарий к ст. 35);

- предотвращение возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках.

Смысл определения данных обстоятельств в тексте ГрК РФ заключается в том, чтобы предложить органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления некий единый методический подход к территориальному зонированию (в муниципальных правовых актах, посвященных территориальному зонированию, эти принципы, как правило, не указываются, делается лишь отсылка к комментируемой статье ГрК РФ). Кроме того, социально-экономические и юридические критерии могут быть использованы при последующем пересмотре документов градостроительного планирования по причине выявленных несоответствий между фактически определенными границами территориальных зон и теми принципами, которые оказались нарушенными.

3. В комментируемой статье урегулированы также общие правила определения границ территориальных и иных зон (ч. ч. 2 и 3). Определено, что границы территориальных зон могут устанавливаться по следующим ориентирам:

- линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений;

- красным линиям;

- границам земельных участков;

- границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований;

- границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

- естественным границам природных объектов;

- иным границам.

Как видно из приведенной формулировки, в целях удобства для установления границ территориальной зоны может быть определена и какая-либо иная естественная привязка. В градостроительных документах чаще всего встречается определение границ территориальных зон посредством привязки к линиям улиц, границам земельных участков, естественным границам природных объектов.

Границы иных зон (с особыми условиями использования территорий, объектов культурного наследия) по общему правилу не обязаны совпадать с территориальными зонами. При этом для определения юридической судьбы соответствующего земельного участка принципиально важным оказывается именно это особое зонирование. Такая позиция сложилась и в судебной практике.

Пример: суд отказал в удовлетворении требований истцов о признании незаконным решения Департамента земельных и имущественных отношений субъекта РФ об отказе в предоставлении истцам земельного участка в общую долевую собственность. Как указал суд, испрашиваемый земельный участок входит в границы 2-й зоны округа санитарной охраны курортной зоны города, является курортом федерального значения и не может быть предоставлен в собственность истцов. При этом суд отклонил ссылку истцов на отсутствие доказательств, подтверждающих вхождение участка в земли округа санитарной охраны со ссылкой на его принадлежность к землям населенных пунктов. Как указал суд, согласно ч. 3 ст. 34 ГрК РФ границы зон с особыми условиями использования территорий могут не совпадать с границами территориальных зон. Таким образом, зоны округа санитарной охраны курортной зоны не устанавливают зонирование территорий городского округа, как полагают истцы, а являются зонами с особыми условиями использования территорий (см. Определение Приморского краевого суда от 20 марта 2014 г. по делу N 33-2190).