Статья 42 ГрК РФ. Проект планировки территории (действующая редакция)

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет цели подготовки проекта планировки территории. К ним относятся:

- выделение элементов планировочной структуры, установление параметров планируемого развития элементов планировочной структуры;

- установление зон планируемого размещения объектов капитального строительства, в том числе объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Элементы планировочной структуры перечислены в Приказе Минфина России от 5 ноября 2015 г. N 171н "Об утверждении Перечня элементов планировочной структуры, элементов улично-дорожной сети, элементов объектов адресации, типов зданий (сооружений), помещений, используемых в качестве реквизитов адреса, и Правил сокращенного наименования адресообразующих элементов" (см. комментарий к ст. 41).

Параметры планируемого развития элементов планировочной структуры представляют собой систему взаимозависящих элементов перспективного планирования развития элементов планировочной структуры. В настоящее время данное понятие, являющееся термином инженерно-градостроительного назначения, дополнительно приобретает свойства юридически значимой характеристики, оказывающей влияние на регулирование градостроительных отношений.

Пример: Определением ВС РФ от 11 февраля 2015 г. N 78-АПГ14-39 оставлено без изменения решение Санкт-Петербургского городского суда от 3 июля 2014 г., в рамках которого оспаривалось Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 13 февраля 2014 г. N 80 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной Замшиной ул., пр. Маршала Блюхера, Пискаревским пр., Бестужевской ул., в Калининском районе". По мнению заявителя, указанное Постановление не соответствовало градостроительному законодательству, в том числе в части параметров планируемого развития элементов планировочной структуры. В мотивировочной части судебных актов указано, что при рассмотрении дела установлено, что в соответствии с оспариваемым Постановлением подземные кабельные линии электропередач планируются к размещению в красных линиях проспекта Маршала Блюхера, границы охранной зоны кабельных линий данным Постановлением установлены и совпадают с красными линиями указанного проспекта. Таким образом, судом постановлен вывод о том, что параметры планируемого развития элементов планировочной структуры (кабели и их охранные зоны) соответствовали красным линиям проспекта (элементу планировочной структуры).

Зоны планируемого размещения объектов капитального строительства определяются при выполнении инженерных изысканий при планировании размещения объектов капитального строительства.

Состав и объем необходимых инженерных изысканий определены в Приказе Минрегиона России от 11 июля 2008 г. N 92 "О составе и объеме инженерных изысканий, необходимых для определения границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения". Раскрытие значения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения произведено в п. п. 18 - 20 ст. 1 комментируемого Закона.

2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает обязательные требования к составу и содержанию проекта планировки. Он должен включать в себя основную часть, состоящую из чертежей и положений планируемого развития элементов планировочной структуры, и материалы по обоснованию основной части, которые должны содержать необходимые схемы и пояснительную записку. Утверждению подлежит только основная часть.

3. Часть 3 комментируемой статьи определяет содержание основной части проекта планировки территории. Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются красные линии; линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства.

В соответствии с п. 11 ст. 1 комментируемого Закона красные линии - это линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.

Очевидно, что основное назначение красных линий - это разграничение территорий общего и частного пользования. Территориями общего пользования может беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц. В состав таких территорий согласно ч. 12 ст. 85 ЗК РФ входят земельные участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами; они могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. Другие территории могут находиться в пользовании публично-правовых образований, их органов, юридических и физических лиц.

Кроме того, красные линии используются для обособления планируемых территорий общего пользования от иных территорий, находящихся в собственности физических или юридических лиц. Согласно п. 2 ч. 5 ст. 43 комментируемого Закона красные линии выступают в качестве линий регулирования застройки, за которыми не должны возводиться здания, строения и сооружения.

По общему правилу, закрепленному в п. 4.4 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях РФ, принятой Постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 г. N 18-30, согласование красных линий осуществляется проектной организацией одновременно с согласованием соответствующей градостроительной документации.

Согласно выводу КС РФ, изложенному в Определении от 25 февраля 2016 г. N 242-О, правовое регулирование, устанавливающее процедуру согласования красных линий, не предполагает произвольного установления красных линий уполномоченными органами, а лицо, права которого могут быть нарушены в результате установления данных линий, не лишено возможности оспорить в судебном порядке соответствующий административный акт либо заявить о компенсации причиненного ему ущерба в результате таких действий.

В соответствии с Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утв. Постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 г. N 150 и подлежащей применению в части, не противоречащей ГрК РФ в соответствии с положениями Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ (далее - Инструкция о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации), на плане красных линий (основном чертеже) должны быть показаны элементы сохраняемой застройки всех видов, сохраняемые участки природного ландшафта и проектные предложения по: проектируемым красным линиям, линиям регулирования застройки и другим линиям градостроительного регулирования, функциональному использованию территории с выделением зеленых насаждений и элементов благоустройства, архитектурно-планировочному и объемно-пространственному решению застройки, развитию улично-дорожной сети, транспортным сооружениям, сооружениям и коммуникациям инженерного оборудования, границам территорий по формам собственности, а также скотопрогоны и иные проектные решения.

На плане красных линий также должно отображаться размещение инженерных сетей и сооружений: существующие сохраняемые, реконструируемые, ликвидируемые и проектируемые трассы внемикрорайонных сетей и сооружений водопровода, канализации, теплоснабжения, газоснабжения, электроснабжения, телевидения, радио и телефона, места присоединения этих сетей к городским магистральным линиям и сооружениям; размещение пунктов управления системами инженерного оборудования; существующие и проектируемые крупные подземные сооружения. План красных линий готовится на основе разбивочных чертежей красных линий.

Разбивочный чертеж красных линий выполняется на топографической основе в масштабе 1:2 000 или на кальке с дециметровой сеткой и имеет текстовую часть, в том числе пояснительную записку, содержащую ссылку на разработанную градостроительную документацию, положенную в основу разбивочного чертежа, краткое обоснование установления (изменения, отмены) красных линий, а также отображает графическую информацию. Устанавливаемые красные линии со всеми сопровождающими их надписями и размерами показываются на разбивочном чертеже черным цветом, включая:

- ширину проектируемых поперечных профилей улиц, проездов, технических зон, полосы между красными линиями и линиями застройки и др.;

- дополнительные размеры, определяющие построение устанавливаемых линий по действующим линиям, фасадам зданий и сооружений и другим условиям привязки;

- надпись "Граница расчета" - при отсутствии на проектируемой территории действующих линий либо при невозможности увязать устанавливаемые красные линии с действующими.

Разбивочный чертеж красных линий наряду с графической информацией должен содержать пояснительные надписи, в том числе: наименование улиц, рек, железнодорожных платформ, природных объектов и других элементов, определяющих местоположение территории в поселении; пояснительные надписи, облегчающие чтение чертежа: "зеленые насаждения", "линия застройки" (надпись делается со стороны застроенной территории), "техническая зона", "речной порт" и др. Разбивочный чертеж может сопровождаться надписями, поясняющими условия построения красных линий. В зонах транспортных развязок показываются транспортные сооружения (мосты, путепроводы, тоннели и др.), сопровождаемые соответствующими надписями. При обозначении на разбивочном чертеже красных линий градостроительного регулирования должны использоваться условные картографические знаки.

Для переноса установленных красных линий на топографические планы и другие картографические материалы, а также для выноса красных линий в натуру (на местность) используются методы аналитического расчета красных линий по координатам.

Корректировка красных линий может осуществляться по решению органов местного самоуправления, утвердивших их, в связи с изменением градостроительной ситуации в результате необходимости проведения реконструкции сложившейся застройки, изменением категории (пропускной способности) улиц и дорог поселения.

Следует принять также во внимание, что красные линии обозначают как существующие, так и планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и границы земельных участков линейных объектов. Это означает, что распределение земель общего пользования и частного использования возможно и путем утверждения соответствующих предложений, например по рассмотрению и удовлетворению заявлений о расширении улиц, проездов, об установке парковок и т.п., в том числе проходящих и по земельным участкам, находящимся в частном использовании. В таком случае утверждение планируемых (изменяемых, вновь образуемых) красных линий автоматически не прекращает право собственности (иного частного использования). Такое утверждение в составе проектов планировки новых красных линий влечет необходимость последующего принятия решений об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для реализации государственных и муниципальных нужд <83>.

--------------------------------

<83> См.: Майборода В.А. Изъятие земельных участков для публичных нужд // Правовые вопросы недвижимости. 2015. N 1. С. 28 - 32.

В отношении объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства, границы зон планируемого размещения которых должны отображаться на чертежах планировки территории, необходимо принять во внимание, что расположение таких объектов подвергается дополнительному регулированию в соответствующем отраслевом законодательстве.

Например, ст. 6 ФЗ "О связи" предписывает, что при градостроительном планировании развития территорий и поселений, их застройке должны определяться состав и структура объектов связи - сооружений связи, в том числе линейно-кабельных сооружений, отдельных помещений для размещения средств связи, а также необходимые мощности в инженерных инфраструктурах для обеспечения функционирования средств связи.

Статья 31 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ "О почтовой связи" устанавливает, что при планировании развития городов и сельских поселений, проектировании, строительстве и реконструкции кварталов, микрорайонов, других элементов планировочной структуры, а также жилых домов органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в соответствии с государственными градостроительными нормативами и правилами должны предусматривать проектирование и строительство зданий, а также помещений для размещения объектов почтовой связи.

Статья 6 Закона РФ от 14 января 1993 г. N 4292-1 "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества" устанавливает, что проекты планировки, застройки и реконструкции городов и других населенных пунктов, строительных объектов разрабатываются с учетом необходимости обеспечения сохранности воинских захоронений.

Статья 12 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" устанавливает, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

Пункт 2 ч. 3 комментируемой статьи содержит корреспонденцию характеристик планируемого развития территории с плотностью и параметрами застройки территории и характеристиками развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории.

Расчетные коэффициенты плотности и параметров застройки территории приведены в приложении N 7 к Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации.

Характеристики развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения закрепляются в соответствующем отраслевом законодательстве.

Развитие социального обслуживания регулируется положениями законодательства о социальном обслуживании и в первую очередь - Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в РФ". Согласно ст. 19 указанного Закона социальные услуги предоставляются их получателям в форме социального обслуживания на дому, или в полустационарной форме, или в стационарной форме. При предоставлении социальных услуг в полустационарной форме или в стационарной форме должны быть обеспечены возможность для самостоятельного передвижения по территории организации социального обслуживания, входа, выхода и перемещения внутри такой организации (в том числе для передвижения в креслах-колясках), для отдыха в сидячем положении, а также доступное размещение оборудования и носителей информации. Примерный перечень социальных услуг утвержден Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2014 г. N 1236 "Об утверждении примерного перечня социальных услуг по видам социальных услуг".

Развитие транспортного обслуживания производится по целевым показателям (индикаторам) развития транспортной инфраструктуры, которые включают технико-экономические, финансовые и социально-экономические показатели развития транспортной инфраструктуры, в том числе показатели безопасности, качества и эффективности транспортного обслуживания населения и субъектов экономической деятельности. Целевые показатели (индикаторы) устанавливаются по каждому виду транспорта, дорожному хозяйству, целям и задачам программы, а также в целом по транспортной инфраструктуре (Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2015 г. N 1440 "Об утверждении требований к программам комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов").

Инженерно-техническое обеспечение представляет собой подключение к существующим сетям инженерно-технического обеспечения либо создание новых сетей. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. N 1314 утверждены Правила подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения. Постановлением Правительства РФ от 13 февраля 2006 г. N 83 утверждены Правила определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правила подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

Указанные Правила определяют сети инженерно-технического обеспечения как совокупность имущественных объектов, непосредственно используемых в процессе тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения. При подключении объектов капитального строительства непосредственно к оборудованию по производству ресурсов либо к системам водоотведения и очистки сточных вод при отсутствии у организации, осуществляющей эксплуатацию такого оборудования, сетевой инфраструктуры указанная организация является организацией, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения в части предоставления технических условий и выполнения иных действий.

4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает, что материалы по обоснованию проекта планировки территории включают в себя материалы в графической форме и пояснительную записку.

5. Часть 5 комментируемой статьи определяет перечень графических материалов по обоснованию проекта планировки территории.

Нормативное регулирование разработки данных графических материалов осуществляется Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации. Графические материалы проекта планировки разрабатываются в масштабе 1:2 000 или 1:1 000.

На схеме расположения элемента планировочной структуры - схеме размещения проектируемой территории в структуре поселения показываются: границы проектируемой территории, зоны различного функционального назначения в соответствии с генеральным планом поселения, основные планировочные и транспортно-коммуникационные связи.

На схеме использования территории в период подготовки проекта планировки территории (по тексту Инструкции - плане современного использования территории или опорном плане) отображаются: существующая застройка с характеристикой зданий и сооружений по назначению, этажности и капитальности; границы землевладений и землепользований; планировочные ограничения, границы охраняемых территорий; источники загрязнения среды и санитарно-защитные зоны; уличная сеть с указанием типов покрытия проезжих частей; транспортные сооружения; сооружения и коммуникации инженерной инфраструктуры; границы территорий по формам собственности; границы отвода участков под все виды строительства и благоустройства; действующие и проектируемые красные линии, линии регулирования застройки.

На схеме организации транспорта и улично-дорожной сети показываются: классификация дорог и улиц; организация движения транспорта на сложных транспортных узлах с пересечением движения в разных уровнях; хозяйственные проезды и скотопрогоны; сооружения и устройства для хранения и обслуживания транспортных средств (в том числе подземные); остановочные пункты всех видов общественного транспорта; транспортные сооружения (эстакады, путепроводы, мосты, тоннели, пешеходные переходы); основные пути пешеходного движения.

На схеме вертикальной планировки и инженерной подготовки территории отображаются: вертикальная планировка территории (существующие и проектные отметки по осям проезжих частей в местах пересечения улиц и проездов и в местах перелома продольного профиля, проектные продольные уклоны); проектируемые мероприятия по инженерной подготовке территорий (организация отвода поверхностных вод), сооружения инженерной защиты территории от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В качестве иных материалов в графической форме для обоснования положений о планировке территории можно назвать схему расположения пожарных депо в целях обеспечения пожарной безопасности и т.д.

Само по себе несоблюдение требований к составу и содержанию проекта планировки территории, в том числе в графической части обоснования проекта, может являться основанием к отмене нормативного правового акта об утверждении соответствующего проекта.

Пример: Определением ВС РФ от 12 декабря 2012 г. N 56-АПГ12-17 оставлено без изменения решение Приморского краевого суда от 29 августа 2012 г., которым частично удовлетворено заявление о признании недействующим Постановления администрации Приморского края от 22 июня 2012 г. N 176-па "Об утверждении проекта корректировки документации по планировке территории игорной зоны "Приморье" и о внесении изменений в Постановление администрации Приморского края от 31 мая 2011 г. N 141-па "Об утверждении документации по планировке территории игорной зоны "Приморье". В мотивировочной части судами констатировано, что "...основная часть проекта планировки территории игорной зоны "Приморье" не предусматривает чертежа или чертежей планировки с отображением линий, обозначающих проходы к водным объектам общего пользования - озеру Черепашье и бухте Муравьиной и их береговым полосам". В связи с этим обстоятельством признание недействующим п. 1 оспариваемого нормативного акта признано ВС РФ правомерным в той части, в которой он не соответствует приведенным требованиям.

6. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает обязательные элементы содержания пояснительной записки по обоснованию проекта планировки территории.

Пункт 13 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации определяет, что пояснительная записка должна содержать:

- данные об эколого-градостроительной ситуации и природно-климатических условиях, существующем использовании территории, состоянии фонда жилых и общественных зданий, памятников истории и культуры, инженерной и транспортной инфраструктуры, благоустройства территории;

- обоснования проектных архитектурно-планировочных решений, развития инженерной и транспортной инфраструктур;

- предложения по организации социального и культурно-бытового обслуживания населения;

- распределение территории по формам собственности;

- предложения по режиму использования зон охраны памятников истории и культуры, последовательности осуществления мероприятий, предусмотренных проектом;

- основные технико-экономические показатели и иные обоснования проектных решений.

7. Часть 7 комментируемой статьи устанавливает, что состав и содержание проектов планировки территорий, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования РФ, устанавливаются только согласно ГрК РФ и принимаемым в соответствии с ним нормативным правовым актам РФ.

Таким образом, полномочия по определению состава и содержания проектов планировки территорий не делегируются иным публично-правовым образованиям.

В соответствии со ст. 10 комментируемого Закона документами территориального планирования РФ являются схемы территориального планирования РФ в следующих областях: 1) федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный транспорт), автомобильные дороги федерального значения; 2) оборона страны и безопасность государства; 3) энергетика; 4) высшее образование; 5) здравоохранение.

Частью 3 ст. 10 комментируемого Закона сформулированы правила подготовки схем территориального планирования РФ. Они могут осуществляться в отношении одной или нескольких приведенных сфер деятельности. Подготовка схем территориального планирования РФ в соответствующей области или областях может осуществляться в составе одного или нескольких документов территориального планирования РФ. Подготовка схем территориального планирования РФ осуществляется применительно ко всей территории РФ. По решению Президента РФ или решению Правительства РФ подготовка схем территориального планирования РФ может осуществляться применительно к части территории РФ.

8. Часть 8 комментируемой статьи устанавливает, что определение состава и содержания проектов планировки территории, подготавливаемых на основании документов территориального планирования субъекта РФ, документов территориального планирования муниципального образования, осуществляется согласно нормативному регулированию субъектов РФ.

В соответствии со ст. 14 комментируемого Закона документами территориального планирования субъектов РФ являются схемы территориального планирования субъектов РФ. Подготовка указанных схем может осуществляться в составе одного или нескольких документов территориального планирования субъектов РФ. Схемы территориального планирования субъектов РФ содержат положения о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов регионального значения, относящихся к следующим областям: 1) транспорт (железнодорожный, водный, воздушный транспорт), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения; 2) предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий; 3) образование; 4) здравоохранение; 5) физическая культура и спорт; 6) иные области в соответствии с полномочиями субъектов РФ.

9. Часть 9 комментируемой статьи устанавливает, что проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территорий. Следует отметить, что такая формулировка закона не означает, что отсутствие проектов планировки может являться препятствием для разработки проектов межевания территорий. Проект планировки территории может разрабатываться как отдельный документ, а также может включать в свой состав проекты межевания территорий. При разработке проекта межевания территории в составе проекта планировки на основном чертеже показываются границы проектируемых и сохраняемых земельных участков. В силу ч. 15 ст. 46 ГрК РФ на основании документации по планировке территории, утвержденной главой местной администрации поселения или главой местной администрации городского округа, представительный орган местного самоуправления вправе вносить изменения в правила землепользования и застройки в части уточнения установленных градостроительным регламентом предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства. Изложенное позволяет заключить наличие корреспондирующей зависимости между правилами землепользования и застройки, которые являются одним из оснований для подготовки документации по планировке территории, и документацией по планировке территории, детерминирующей, в свою очередь, изменения в правилах землепользования и застройки.