Статья 43 ГрК РФ. Проект межевания территории (действующая редакция)

1. Часть первая комментируемой статьи устанавливает, что подготовка проектов межевания территорий осуществляется только в отношении застроенных и подлежащих застройке территорий. При этом сам проект межевания территории подготавливается применительно к границам элементов планировочной структуры.

Процедура подготовки проекта межевания территории регламентирована п. 3.2.2 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации.

2. Следует отметить, что градостроительное законодательство не дает самостоятельного определения правовой категории "межевание территории". Земельное законодательство часто определяет понятие межевания земельного участка, подразумевая под этим физическое разграничение исходного земельного участка посредством установления границы - межи для целей последующего разделения объектов гражданского оборота, то есть земельных участков, образуемых из исходного земельного участка.

Проект межевания территории, в отличие от проекта планировки территории, не содержит элементов описания развития территории архитектурного характера (о плотности и параметрах застройки территории, о характеристиках объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур). Проект межевания территории формируется применительно к территории. В указанной связи использование аналогии значения земельно-правового межевания представляется некорректным, поскольку конечной целью территориального межевания является реализация управленческой функции по организации пространства, находящегося в общем использовании, а не обособление границами части пространства, как в случае с земельным участком. Институциональное и смысловое единство градостроительной документации по планировке территории формирует достаточно тонкую грань между проектом планировки территории и проектом межевания территории. В практическом плане первый содержит в себе, как правило, эскизы графического представления о развитии территории, а второй - с опорой на кадастровую основу - отражает проектирование возможностей, закрепленных на муниципальном уровне градостроительной документацией территориального планирования (см. комментарий к ст. 18).

С учетом изложенного представляется необходимым законодательное закрепление смысла правовой дефиниции "межевание территории". В настоящее время межевание территории следует определить как публично-правовую функцию, реализуемую на основании решения органа местного самоуправления, сведения о результатах реализации которой являются основой определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков, вносимых в Единый государственный реестр недвижимости (кадастр недвижимости) в объеме, определенном ст. 8 ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ правом инициативы о постановке вопроса о принятии решения о подготовке документации по планировке территории применительно к территории поселения, территории городского округа (за исключениями) наделены как органы местного самоуправления, так и физические или юридические лица, имеющие соответствующую заинтересованность. При этом подготовка документации по планировке территории указанными заинтересованными лицами избавляет органы местного самоуправления от необходимости принятия решения о подготовке документации по планировке территории. Данная норма корреспондирует с положением земельно-правового законодательства о том, что образование земельных участков из земель публичной собственности производится на основании проекта межевания территории.

3. Образование земельных участков из земель публичной собственности согласно ст. 11.3 ЗК РФ производится в следующих случаях:

- из земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории;

- из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства либо для ведения дачного хозяйства иным юридическим лицам;

- в границах территории, в отношении которой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности заключен договор о ее развитии;

- в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами;

- для строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения.

Таким образом, с учетом терминологического генезиса дефиниция "межевание территории" может быть определена как правовое средство планирования реализации публичной функции пространственной организации по образованию земельных участков из земель публичной собственности, наделяемых потенциальной возможностью застройки, формирование которого осуществляется на основе инициативы заинтересованного субъекта.

4. Часть 2 комментируемой статьи определяет, что целью разработки проекта межевания территории является определение местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков.

Согласно ч. 8 ст. 22 ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", вступившего в силу с 1 января 2017 г., местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ, то есть точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части.

Образуемый земельный участок и изменяемый земельный участок должны отвечать требованиям ст. 11.9 ЗК РФ, то есть соответствовать предельным (максимальным и минимальным) размерам земельных участков; границы земельных участков не должны пересекать границы муниципальных образований и (или) границы населенных пунктов; разрешенный вид использования земельного участка, являясь имманентной правовой характеристикой участка, сохраняется за изменяемым участком.

Под характерной точкой понимается точка изменения описания границы земельного участка и деления ее на части. Такое определение дано в Приказе Минэкономразвития России от 17 августа 2012 г. N 518 "О требованиях к точности и методам определения координат характерных точек границ земельного участка, а также контура здания, сооружения или объекта незавершенного строительства на земельном участке". Определение координат характерных точек имеет погрешности, в связи с чем применяется несколько методов определения координат: геодезический метод (триангуляция, полигонометрия, трилатерация, прямые, обратные или комбинированные засечки и иные геодезические методы); метод спутниковых геодезических измерений (определений); фотограмметрический метод; картометрический метод; аналитический метод.

Важно отметить, что согласно ст. 46 ГрК РФ проекты планировки территории и проекты межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях (за исключением территории, подлежащей комплексному освоению в соответствии с договором о комплексном освоении территории; территории в границах земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства или для ведения дачного хозяйства иному юридическому лицу; территории для размещения линейных объектов в границах земель лесного фонда). Одним из наиболее дискуссионных моментов на публичных слушаниях, как правило, выступают конкретные границы образуемых земельных участков <84>.

--------------------------------

<84> См.: Майборода В.А. Публичные слушания в земельном праве // Российская юстиция. 2014. N 11. С. 21 - 24.

5. Часть 3 комментируемой статьи предоставляет возможность подготовки проектов межевания территорий как в составе проектов планировки территорий, так и в виде отдельного документа.

Возможность выбора в данном случае, вероятно, будет утрачена в дальнейшем развитии законодательства, вбирающего в себя предоставляемые современными технологиями возможности. Современные технологии сделали повседневным использование "зума" к фотографиям (ступенчатое изменение фокусного расстояния). Очевидно, что применение такой технологии к масштабированию документации планировки территории - только вопрос времени.

Так, согласно п. 4 раздела 3.2.1 "Проект планировки" Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации проект планировки территории в графическом виде разрабатывается в масштабе 1:2 000 или 1:1 000. При разработке проекта межевания территорий в составе проекта планировки на основном чертеже показываются границы проектируемых и сохраняемых земельных участков.

Согласно п. 13 раздела 3.2.2 "Проект межевания территорий" этой же Инструкции проект межевания в графическом виде выполняется в масштабе 1:500 - 1:2 000.

Использование "матрешечного" принципа включения в масштабный документ планировки территории более детальных изображений: проект планировки территории - проекты межевания территорий - градостроительные планы земельных участков - является очевидным вектором развития градостроительного законодательства.

6. Часть четвертая комментируемой статьи устанавливает, что определение местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков по проекту межевания территории осуществляется в соответствии с градостроительными регламентами и нормами отвода земельных участков для конкретных видов деятельности, установленными в соответствии с федеральными законами, техническими регламентами.

Градостроительный регламент согласно п. 9 ст. 1 комментируемого Закона - это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Следует заметить, что в данном случае имеет место переход от плоскостной проекции в проектировании организации пространства к трехмерной - к тому, что расположено под поверхностью земли и над поверхностью земельного участка. Поверхность земельного участка в данном случае следует определять как устойчивую границу земельного массива с воздушной и (или) водной средами.

В соответствии с ч. 2 ст. 30 комментируемого Закона градостроительные регламенты включаются в правила землепользования и застройки, то есть конкретные размеры отводов земельных участков определяются соответствующими решениями органов местного самоуправления.

7. Для отдельных видов деятельности установлены нормы отводов земельных участков непосредственно федеральным законом либо подзаконным актом.

Получившей широкое освещение в средствах массовой информации нормой отвода земельного участка в настоящее время является так называемый дальневосточный гектар, возможность получения которого в пользование установлена Федеральным законом от 1 мая 2016 г. N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ".

Частью 5 ст. 4 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" установлено, что максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, устанавливается в размере 0,5 га. Этот размер может быть увеличен законом субъекта РФ, но не более чем в 5 раз.

Статьей 14 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" определено, что предельный размер земельного участка, который находится в государственной или муниципальной собственности и может быть предоставлен в безвозмездное пользование садоводческому или огородническому некоммерческому объединению, не может превышать площадь, рассчитанную как сумма площади садовых или огородных земельных участков и площади земельных участков, подлежащих отнесению к имуществу общего пользования.

Постановлением Правительства РФ от 2 сентября 2009 г. N 717 "О нормах отвода земель для размещения автомобильных дорог и (или) объектов дорожного сервиса" установлены нормы отвода земельных участков для автомобильных дорог.

Постановлением Правительства РФ от 12 октября 2006 г. N 611 "О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог" определены нормы отвода земельных участков для железных дорог.

Постановлением Госстроя СССР от 3 июня 1974 г. N 114 утверждены нормы отвода земельных участков для линий связи.

Таким образом, очевидно развитие законодательного регулирования нормы отвода земельного участка непосредственно в отраслевом законодательстве, регулирующем специфичные хозяйственные или управленческие отношения.

8. Особое исключение в ч. 4.1 комментируемой нормы сделано для обеспечения сохранности объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ. Особый режим правовой охраны при формировании проекта межевания территории устанавливается в отношении исторического поселения, определяемого в соответствии со ст. 59 ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ".

В соответствии со ст. 60 указанного Федерального закона, положениями Указа Президента РФ от 8 февраля 2011 г. N 155 "Вопросы Министерства культуры РФ" и Положением о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, документация по планировке территории, разрабатываемая для исторических поселений, подлежит обязательному согласованию с Министерством культуры РФ в порядке, определенном указанным Положением.

9. Часть 4.2 комментируемой статьи направлена на исключение пересечений на кадастровом плане территории.

Наличие пересечений границ земельного участка, который предстоит образовать в соответствии со схемой его расположения на кадастровом плане или кадастровой карте территории, с границами земельного участка, предусмотренными схемами (планами), формально является основанием к отказу в формировании земельного участка и, соответственно, к постановке его на кадастровый учет. Комментируемая ч. 4.2 введена Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ и представляет исключение из этого правила в связи с переходными положениями внедрения в оборот схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории как нового средства индивидуализации земельного участка.

10. Часть 5 комментируемой статьи содержит состав чертежей проекта межевания территории. На таких чертежах отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории; линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений; границы образуемых и изменяемых земельных участков на кадастровом плане территории, условные номера образуемых земельных участков; границы территорий объектов культурного наследия; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы зон действия публичных сервитутов.

Именно графическому отображению обособления как существующих, так и планируемых территорий общего пользования от иных территорий, находящихся в собственности физических или юридических лиц, в градостроительной деятельности правоприменительной практикой придано особое значение. КС РФ в Определении от 25 февраля 2016 г. N 242-О отмечено, что красная линия наделена свойством линии регулирования застройки, за которой не должны возводиться здания, строения и сооружения. Такое значение графической компоненты в техническом документе, приданное правоприменительной практикой, придает понятию красной линии значение обязательного элемента регулирования градостроительных отношений.

11. Часть 5.1 комментируемой статьи выделяет в отдельную норму регулирование формирования проекта межевания территории, предназначенной для размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры федерального значения, регионального значения или местного значения. Данной нормой устанавливается, что в таком проекте межевания территории должны быть чертежи, на которых отображаются границы существующих и (или) подлежащих образованию земельных участков, в том числе предполагаемых к изъятию для государственных или муниципальных нужд, для размещения указанных транспортных и инфраструктурных объектов.

Часть 5.2 комментируемой статьи к текстовой информации, обязательной в проекте межевания территории, относит:

- площадь образуемых и изменяемых земельных участков и их частей;

- образуемые земельные участки, которые после образования будут относиться к территориям общего пользования или имуществу общего пользования;

- вид разрешенного использования образуемых земельных участков.

Площадь земельного участка в соответствии с п. 11.1 Инструкции по межеванию земель, утвержденной Роскомземом 8 апреля 1996 г., вычисляется в основном аналитическими методами по координатам межевых знаков, полученным геодезическими и фотограмметрическими методами. При этом постоянно следует иметь в виду, что площадь земельного участка - это фактически площадь его двухмерной проекции. В связи с этим расчет площади земельного участка имеет легальные средства установления погрешностей этих расчетов.

К территории общего пользования относятся территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц и которые включают в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары (п. 12 ст. 1 комментируемого Закона). Отнесение части земельного участка в результате формирования проекта межевания земельного участка к территориям общего пользования в существующей системе застройки фактически означает изъятие части земельного участка для публичных нужд. Вместе с тем такая форма изъятия действующим отраслевым законом (глава VII.1 ЗК РФ) не институализирована.

Виды разрешенного использования образуемых земельных участков должны соответствовать классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному Приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. N 540. Большая временная разница между принятием ст. 7 ЗК РФ (2001 год), обязывающей классифицировать виды разрешенного использования, и утверждением указанного классификатора предоставила ненадлежащие возможности к назначению видов разрешенного использования органами местного самоуправления самостоятельно.

12. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает разделение подготовки градостроительных планов земельных участков, подлежащих застройке, и градостроительных планов застроенных земельных участков. Фактическая разница между этими земельными участками очевидна. На одних имеется застройка, вторые не имеют строений. В правоприменительной практике сформулирован вывод о том, что в соответствии с ч. 17 ст. 46 комментируемого Закона в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, не требуется проведение процедур, предусмотренных ч. ч. 1 - 16 ст. 46, которые регламентируют последовательность действий органов местного самоуправления в связи с подготовкой документации и вопросы проведения публичных слушаний.

В связи с указанным в Обзоре судебной практики ВС РФ за второй квартал 2013 года сформулирован вывод о том, что подготовка и выдача градостроительного плана земельного участка осуществляются по заявлению собственника, пользователя либо иного заинтересованного лица и являются обязанностями уполномоченного органа. Названные нормы ГрК РФ, регулирующие отношения, возникающие между заявителем и органом местного самоуправления, не предусматривают обязанность гражданина обосновывать цель истребования градостроительного плана, представлять иные документы, кроме тех, которые связаны с возможностью установления обратившегося лица.

Указанная возможность получения градостроительного плана земельного участка заинтересованным лицом только на основании его идентификации, установленная правоприменительной практикой, выступает одним из направлений дальнейшего развития института градостроительного плана земельного участка.