Статья 45 ГрК РФ. Подготовка и утверждение документации по планировке территории, порядок внесения в нее изменений и ее отмены (действующая редакция)

1. Комментируемая статья определяет процедуру подготовки и утверждения документации по планировке территории. Подготовка документации по планировке территории представляет собой разработку соответствующей документации. Утверждение документации по планировке территории осуществляется в целях придания соответствующей документации юридической силы.

В ч. 1 комментируемой статьи указаны органы публичной власти, которые принимают решения о подготовке документации по планировке территории. Такие решения по общему правилу принимаются уполномоченными органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ, а также органами местного самоуправления.

Пример: заявитель обратился в суд с требованием о признании незаконными действий органа местного самоуправления по отказу от согласования документации по планировке территории и обязании согласовать такую документацию. Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из отсутствия у администрации городского поселения оснований для уклонения от согласования представленной документации.

В обоснование своей кассационной жалобы заинтересованное лицо указало на то, что применению по данному делу подлежали положения ч. 1 ст. 45 ГрК РФ, поскольку уполномоченный федеральный орган не направлял уведомления о подготовке документации в администрацию городского поселения. Оставляя кассационную жалобу без удовлетворения, суд в том числе отметил, что доводы кассационной жалобы об отсутствии сведений о направлении уполномоченным органом уведомления о подготовке документации не могут свидетельствовать о неправильном применении судами норм права (см. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 27 января 2015 г. по делу N А41-21785/14).

Из указанного в ч. 1 комментируемой статьи общего правила ч. 1.1 предусмотрены исключения для:

1) лиц, с которыми заключены договоры о развитии застроенной территории (см. ст. ст. 46.1, 46.2, 46.3 ГрК РФ), договоры о комплексном освоении территории (см. ст. ст. 46.4, 46.5, 46.6 ГрК РФ), в том числе в целях строительства жилья экономического класса, договоры о комплексном развитии территории (см. ст. ст. 46.7, 46.8 ГрК РФ) по инициативе органа местного самоуправления (см. ст. ст. 46.10, 46.11 ГрК РФ);

2) правообладателей земельных участков и (или) объектов недвижимого имущества, по инициативе которых осуществляется комплексное освоение территории (см. ст. 46.9 ГрК РФ);

3) правообладателей существующих линейных объектов, подлежащих реконструкции, в случае подготовки документации по планировке территории в целях их реконструкции (о понятиях линейных объектов, реконструкции линейных объектов см. п. п. 10.1, 14.1 ст. 1 ГрК РФ);

4) субъектов естественных монополий <86>, организаций коммунального комплекса <87> в случае подготовки документации по планировке территории для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (о понятиях объектов федерального, регионального, местного значения см. п. п. 18 - 20 ст. 1 ГрК РФ).

--------------------------------

<86> Определение субъектов естественных монополий дано в ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях".

<87> Определение организации коммунального комплекса приведено в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса".

Решения о подготовке документации по планировке территории принимаются указанными лицами. Кроме того, ч. 1.2 установлено, что указанные лица осуществляют подготовку документации по планировке территории за счет собственных средств. Такие расходы не подлежат возмещению за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ (ее понятие дано в абз. 4 ст. 6 БК РФ).

2. Частью 2 комментируемой статьи предусмотрены случаи, в которых принятие решения о подготовке документации по планировке территории, подготовка и утверждение такой документации осуществляются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (исключения составляют случаи, указанные в ч. ч. 1.1 и ч. 3.1 комментируемой статьи). Компетенция федеральных органов исполнительной власти распространяется на осуществление указанных действий в отношении документации по планировке территории, предусматривающей размещение:

1) объектов федерального значения;

2) иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более субъектов РФ, в том числе на территории закрытого административно-территориального образования <88>, границы которого не совпадают с границами субъектов РФ.

--------------------------------

<88> Определение закрытого административно-территориального образования дается в п. 1 ст. 1 Закона РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании".

Для принятия решения о том, к компетенции какого органа относятся принятие решения о подготовке документации по планировке территории, подготовка и утверждение такой документации, ключевым, таким образом, является отнесение планируемого к размещению объекта к объектам федерального, регионального или местного значения (см. п. 21 комментария к ст. 1).

Пример: учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения администрации муниципального района об отказе в подготовке и выдаче градостроительного плана земельного участка, а также обязании администрации подготовить, утвердить и выдать такой план. Возражая против удовлетворения заявленных требований, администрация указала на то, что принятие решения, подготовка и утверждение документации по планировке территории (в том числе градостроительного плана земельного участка как отдельного документа) для обеспечения строительства объектов федерального значения, к которым относится заявленный линейный объект, относятся к компетенции федеральных органов исполнительной власти.

Суд удовлетворил заявленные требования, признав обоснованной позицию учреждения о том, что в соответствии с государственным контрактом на выполнение проектных и изыскательских работ объект реконструкции выделен в самостоятельный раздел. Заданием на проектирование к указанному контракту обозначены технические показатели объекта, согласно которым система централизованного управления движением судов представляет собой совокупность отдельных объектов: береговых радиостанций, береговых линий, приемников. В задании на проектирование перечислен состав работ, который объединяет работы по созданию целой системы управления движением судов, а не реконструкции линии связи. Кроме того, учреждение сослалось на то, что на отдельные элементы системы (радиомачты) зарегистрированы право оперативного управления учреждения и право собственности РФ, в связи с чем радиомачты не могут являться линейными объектами (см. Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 августа 2015 г. по делу N А56-87944/2014).

Принятие решения о подготовке документации по планировке территории, подготовку и утверждение такой документации в случаях, предусмотренных ст. 45 ГрК РФ (за исключением случаев, когда такие полномочия возложены на иные федеральные органы исполнительной власти федеральными законами, актами Президента РФ или Правительства РФ), организует Минстрой России (п. 5.4.1 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ).

Положение о подготовке документации по планировке территории, осуществляемой по решению уполномоченного федерального органа исполнительной власти, утверждено Постановлением Правительства РФ от 15 февраля 2011 г. N 77 "О порядке подготовки документации по планировке территории, осуществляемой по решению уполномоченного федерального органа исполнительной власти".

Порядок подготовки документации по планировке территории, предназначенной для размещения автомобильных дорог общего пользования федерального значения, утвержден Приказом Минтранса России от 6 июля 2012 г. N 199.

3. Частью 3 комментируемой статьи предусмотрены случаи, в которых принятие решения о подготовке документации по планировке территории, подготовка и утверждение такой документации осуществляются уполномоченными органами исполнительной власти субъекта РФ (исключения составляют случаи, указанные в ч. ч. 1.1, 2, 3.2 и 4.1 комментируемой статьи). Их компетенция распространяется на осуществление указанных действий в отношении документации по планировке территории, предусматривающей размещение:

1) объектов регионального значения;

2) иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов) в границах субъекта РФ.

Из Определения КС РФ от 13 октября 2009 г. N 1207-О-О следует, что положения ч. 3 ст. 45 ГрК РФ направлены на обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы.

Муниципальным образованием являются городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения (ч. 1 ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", о видах муниципальных образований см. также п. 1 комментария к ст. 28).

Частью 3.1 комментируемой статьи предусмотрены особые условия, при которых принятие решения о подготовке, подготовка и утверждение документации по планировке территории осуществляются органом исполнительной власти субъекта РФ, за счет средств бюджета которого планируется финансировать строительство, реконструкцию объекта. Такими условиями являются следующие:

1) документацией предусматривается размещение объекта регионального значения (см. п. 18 ст. 1 ГрК РФ);

2) финансирование строительства, реконструкции такого объекта осуществляется полностью за счет средств бюджета субъекта РФ;

3) размещение такого объекта планируется на территориях двух и более субъектов РФ, имеющих общую границу.

Положения статьи предусматривают необходимость согласования документации по планировке территории с иными субъектами РФ, на территориях которых планируются строительство, реконструкция объекта регионального значения, в течение 20 рабочих дней со дня поступления им указанной документации.

Частью 3.2 предусмотрен способ разрешения спорной ситуации, возникающей при отказе одного или нескольких субъектов РФ в согласовании документации по планировке территории. В этом случае создается согласительная комиссия в целях рассмотрения разногласий. Утверждение документации по планировке территории осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с учетом результатов рассмотрения разногласий согласительной комиссией.

Комментируемая часть также предусматривает установление Правительством РФ требований к составу и порядку работы указанной согласительной комиссии.

4. Частью 4 комментируемой статьи предусматриваются случаи, когда принятие решения о подготовке, подготовка и утверждение документации по планировке территории осуществляются уполномоченными органами местного самоуправления муниципального района.

Соответствующие действия совершаются в случаях, если документация по планировке территории предусматривает размещение:

1) объектов местного значения муниципального района;

2) иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более поселений и (или) межселенной территории в границах муниципального района.

Согласно ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" муниципальный район представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера.

Пример: суд отказал в удовлетворении исковых требований администрации сельского поселения о признании незаконными действий администрации муниципального образования по утверждению градостроительного плана земельного участка. По мнению истца, утверждение генеральных планов поселения отнесено к вопросам местного значения органов местного самоуправления сельских поселений, администрация района вышла за пределы своих полномочий, планируя размещение на указанном земельном участке автозаправочной станции. Суд указал, что согласно ч. 4 ст. 45 ГрК РФ органы местного самоуправления муниципального района обеспечивают подготовку документации по планировке территории, если такими документами предусмотрено размещение линейных объектов местного значения на межселенных территориях. Согласно разработанному администрацией района проекту планировки на спорном участке планируется к размещению часть автомобильной дороги, которая представляет собой линейный объект местного значения. Таким образом, действия администрации района по утверждению градостроительного плана на данный участок согласуются с законом (см. Апелляционное определение Псковского областного суда от 21 января 2014 г. по делу N 33-2137/2013).

Частями 4.1 и 4.2 предусмотрены аналогичные указанным в ч. ч. 3.1 и 3.2 относительно объектов регионального значения особенности принятия решения о подготовке, подготовки и утверждения документации по планировке территории, предусматривающей размещение объекта местного значения муниципального района, городского округа, отвечающего следующим условиям:

1) финансирование строительства, реконструкции такого объекта осуществляется полностью за счет средств местного бюджета муниципального района, городского округа;

2) размещение такого объекта планируется на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов, имеющих общую границу, в границах субъекта РФ.

Действия по подготовке и утверждению документации по планировке территории в указанном случае осуществляются органом местного самоуправления муниципального района или городского округа, за счет средств местных бюджетов которых планируется финансирование строительства, реконструкции такого объекта.

Положения статьи предусматривают необходимость согласования документации по планировке территории с иными муниципальными районами, городскими округами, на территориях которых планируются строительство, реконструкция такого объекта, в течение 20 рабочих дней со дня поступления им указанной документации.

Частью 4.2 предусмотрен способ разрешения спорной ситуации, возникающей при отказе одного или нескольких органов местного самоуправления в согласовании документации по планировке территории. В этом случае создается согласительная комиссия в целях рассмотрения разногласий. Утверждение документации по планировке территории осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ с учетом результатов рассмотрения разногласий согласительной комиссией.

Комментируемая часть также предусматривает установление Правительством РФ требований к составу и порядку работы указанной согласительной комиссии.

5. Частью 5 комментируемой статьи предусмотрено общее правило о том, что принятие решения о подготовке, подготовка и утверждение документации по планировке территории в границах поселения или городского округа осуществляются органами местного самоуправления поселения или городского округа соответственно. Из данного общего правила предусмотрены исключения (ч. ч. 1, 2 - 4.2, 5.2 комментируемой статьи).

Карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, содержит генеральный план поселения или городского округа соответственно (п. 3 ч. 3 ст. 23 ГрК РФ).

Доступ органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц к информации о границах субъектов РФ, муниципальных образований, населенных пунктов должен обеспечиваться посредством информационной системы территориального планирования с использованием официального сайта в сети Интернет - http://fgistp-dev.ursgis.ru/ (подп. "а" п. 6 ч. 2 ст. 57.1 ГрК РФ).

Частью 5.1 комментируемой статьи предусмотрено положение о согласовании документации по планировке территории, предусматривающей размещение объекта местного значения поселения, финансирование строительства, реконструкции которого осуществляется полностью за счет средств местного бюджета поселения и размещение которого планируется на территориях двух и более поселений, имеющих общую границу, в границах муниципального района.

Частью 5.2 комментируемой статьи предусмотрен способ разрешения спорной ситуации, возникающей при отказе одного или нескольких органов местного самоуправления в согласовании документации по планировке территории. В этом случае создается согласительная комиссия в целях рассмотрения разногласий. Утверждение документации по планировке территории осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ с учетом результатов рассмотрения разногласий согласительной комиссией. Комментируемая часть также предусматривает установление Правительством РФ требований к составу и порядку работы указанной согласительной комиссии.

6. Частью 6 комментируемой статьи предусмотрено общее правило, согласно которому не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории, предусматривающей размещение:

- объектов федерального значения в следующих областях: федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный транспорт), автомобильные дороги федерального значения; оборона страны и безопасность государства; энергетика; высшее образование; здравоохранение (ч. 1 ст. 10 ГрК РФ);

- объектов регионального значения в следующих областях: транспорт (железнодорожный, водный, воздушный транспорт), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения; предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий; образование; здравоохранение; физическая культура и спорт; иные области в соответствии с полномочиями субъектов РФ (ч. 3 ст. 14 ГрК РФ);

- объектов местного значения муниципального района в следующих областях: электро- и газоснабжение поселений; автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района; образование; здравоохранение; физическая культура и массовый спорт; обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов; иные области в связи с решением вопросов местного значения муниципального района (п. 1 ч. 3 ст. 19 ГрК РФ);

- объектов местного значения поселения или городского округа в следующих областях: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа (п. 1 ч. 5 ст. 23 ГрК РФ), -

если размещение таких объектов не предусмотрено соответственно документами территориального планирования РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в указанных областях.

7. В ч. 7 комментируемой статьи определен срок направления уведомления в случае принятия решения о подготовке документации по планировке территории главе поселения, главе городского округа, применительно к территориям которых принято такое решение, - 10 дней со дня принятия решения. Лицами, на которых распространяется данная обязанность, являются лица, которые в соответствии с положениями комментируемой статьи имеют право принимать решение о подготовке документации по планировке территории: уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления муниципального района, заинтересованное лицо, указанное в ч. 1.1 настоящей статьи.

8. Частью 8 комментируемой статьи определены субъекты, которые могут осуществлять подготовку документации по планировке территории:

- органы публичной власти самостоятельно;

- подведомственные государственные, муниципальные (бюджетные или автономные) учреждения указанных органов;

- иные лица, привлекаемые на основе договоров, заключаемых в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Законодательство РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции РФ, ГК РФ, БК РФ и состоит из ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и других федеральных законов, нормы которых, регулирующие указанные отношения, должны при этом соответствовать указанному федеральному закону (ч. 1 ст. 2 ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд").

Следует также учитывать, что полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в области градостроительной деятельности, установленные ГрК РФ, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном ч. 1.2 ст. 17 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Такие законы субъекта РФ вступают в силу с начала очередного финансового года (ч. 1.2 ст. 17 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"). Например, в Московской области полномочия органов местного самоуправления по подготовке документации по планировке территории осуществляют органы государственной власти Московской области (Закон Московской области от 24 июля 2014 г. N 106/2014-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области").

Комментируемая статья предусматривает также, что подготовка документации по планировке территории может осуществляться физическими или юридическими лицами за счет их средств.

В настоящее время принимаются нормативные правовые акты, предусматривающие процедуру подготовки градостроительной документации по инициативе заявителя. Например, в Московской области действует Положение о составе, порядке получения решения о подготовке, согласования и утверждения документации по планировке территорий в Московской области, разработка которой осуществляется по заявлениям физических и юридических лиц, утв. Постановлением Правительства Московской области от 30 декабря 2014 г. N 1197/52.

Следует также учесть, что отказ в выдаче разрешения на разработку документации по планировке территории можно признать незаконным в судебном порядке.

Пример: администрация муниципального образования отказала обществу в выдаче разрешения на разработку документации по планировке территории. Отказ мотивирован тем, что часть земельного участка входит в зону планируемого размещения дороги регионального значения. Общество обратилось в суд с требованием о признании незаконным решения об отказе в выдаче разрешения на разработку документации по планировке территории. Суд удовлетворил заявленные требования, поскольку общество доказало, что земельный участок не попадает в полосу отвода автомобильной дороги (см. Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 27 ноября 2015 г. по делу N А41-12292/15).

Частью 8.1 комментируемой статьи предусмотрены особенности подготовки и утверждения проекта планировки территории в отношении территорий исторических поселений федерального и регионального значения.

До утверждения правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений федерального значения, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий в границах территории такого исторического поселения подлежат согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке (п. 8 ст. 60 ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ"). Положение о порядке согласования проектов планировки территорий и проектов межевания территорий, подготовленных применительно к территориям исторических поселений федерального значения, утверждено Приказом Минкультуры России от 31 июля 2013 г. N 1062. Кроме того, Постановлением Правительства РФ от 16 января 2010 г. N 2 утверждено Положение о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны.

В ч. 8.2 комментируемой статьи содержится отсылочная норма к ст. ст. 46.9 и 46.10, которыми предусмотрены особенности подготовки документации по планировке территории при комплексном развитии территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества или по инициативе органа местного самоуправления.

9. Частью 9.1 комментируемой статьи предусмотрены особенности утверждения документации по планировке территории, предназначенной для создания особой экономической зоны. Такая документация утверждается органами управления особыми экономическими зонами.

Под особой экономической зоной понимается часть территории РФ, которая определяется Правительством РФ и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны (п. 1 ст. 2 ФЗ "Об особых экономических зонах в РФ").

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере создания и функционирования особых экономических зон на территории РФ, является Минэкономразвития России (п. 1 Положения о Министерстве экономического развития РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 437).

По решению руководителя Минэкономразвития России отдельные полномочия по управлению особыми экономическими зонами могут быть переданы на основании соглашения органу исполнительной власти субъекта РФ либо переданы управляющей компании с учетом особенностей, предусмотренных ФЗ "Об особых экономических зонах в РФ". Управляющей компанией может быть открытое акционерное общество, которое создано в целях реализации соглашений о создании особых экономических зон и 100% акций которого принадлежит РФ, или хозяйственное общество, которое создано с участием такого открытого акционерного общества в указанных целях, либо иное хозяйственное общество, которое заключило с уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти соглашение об управлении особой экономической зоной (п. 2 ст. 2 ФЗ "Об особых экономических зонах в РФ").

10. Часть 10 комментируемой статьи содержит основные требования к подготовке документации по планировке территории. Она осуществляется:

1) на основании:

- документов территориального планирования;

- правил землепользования и застройки;

2) в соответствии с требованиями:

- технических регламентов;

- нормативов градостроительного проектирования <89>;

--------------------------------

<89> См. подр.: Трутнев Э.К., Крымов С.А. Азбука градостроительного нормирования (краткие ответы на вопросы в отношении местных нормативов градостроительного проектирования) // Фонд "Институт экономики города". М., 2013.

3) с учетом:

- границ территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ (утверждаются в соответствии с абз. 1 п. 5 ст. 3.1 ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ"). Положение о Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ утверждено Приказом Минкультуры России от 3 октября 2011 г. N 954;

- границ территорий выявленных объектов культурного наследия (утверждаются в соответствии с абз. 2 п. 5 ст. 3.1 ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ");

- границ зон с особыми условиями использования территорий;

- программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселения, городского округа, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселения, городского округа.

Проекты документации по планировке территории, разрабатываемые для исторических поселений, подлежат также согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Вопросы о том, были ли учтены при подготовке документации по планировке территории требования, предусмотренные ч. 10 ст. 45 ГрК РФ, могут становиться предметом судебного разбирательства.

Пример: в рамках судебного разбирательства суд признал недействительным распоряжение об утверждении документации по планировке территории под реконструкцию автомобильной дороги, поскольку такое решение было принято без учета документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (см. Определение ВС РФ от 22 января 2016 г. N 303-КГ15-18233).

При этом документы территориального планирования, правил землепользования и застройки, на основании которых осуществляется подготовка документации по планировке территории, должны быть действующими.

Пример: суд указал, что распоряжение администрации, являющееся документацией по планировке территории, должно соответствовать схеме территориального планирования, генеральному плану, правилам землепользования и застройки. Учитывая, что судебными актами по делу N А51-18247/2013 признаны недействующими решение думы об утверждении генерального плана в части утверждения красных линий, ограничивающих зону объектов автомобильного транспорта в границах спорного земельного участка, а также решение думы об утверждении правил землепользования и застройки в части установления территориальной зоны объектов автомобильного транспорта в границах спорного земельного участка, суд пришел к выводу, что оспариваемое распоряжение основано на не действующих в части спорного земельного участка документах (см. Определение ВС РФ от 22 января 2016 г. по делу N А51-23051/2014).

Согласно ч. 10.1 комментируемой статьи общее положение о соответствии документации по планировке территории требованиям, установленным ч. 10 комментируемой статьи, распространяется и на особые случаи подготовки документации по планировке территории:

1) правообладателями существующих линейных объектов, подлежащих реконструкции, в случае подготовки документации по планировке территории в целях их реконструкции;

2) субъектами естественных монополий, организациями коммунального комплекса в случае подготовки документации по планировке территории для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Подготовленная указанными лицами документация направляется для утверждения соответственно в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления.

11. В ч. 11 комментируемой статьи предусмотрено положение о том, что в отдельных случаях документация по планировке территории должна соответствовать:

1) документам территориального планирования РФ;

2) документам территориального планирования субъектов РФ;

3) документам территориального планирования муниципального района.

Соответствие указанным документам необходимо обеспечить в случае, если решение о подготовке документации по планировке территории принимается:

1) уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;

2) органом исполнительной власти субъекта РФ;

3) органом местного самоуправления муниципального района.

12. Часть 12 комментируемой статьи определяет порядок принятия решения: 1) об утверждении документации по планировке территории или 2) об отклонении документации по планировке территории и направлении ее на доработку уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в отношении документации по планировке территории, подготовленной на основании решений указанных органов. Одно из указанных решений должно быть принято в течение тридцати дней со дня поступления такой документации.

В ч. 12 комментируемой статьи предусмотрено положение о проверке, предшествующей принятию такого решения, проводимой указанными органами: такие документы должны соответствовать общим требованиям, предусмотренным ч. 10 ст. 45 ГрК РФ.

Схожие положения предусмотрены ч. 12.1 комментируемой статьи в отношении документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления. Указанные органы принимают решения: 1) о направлении такой документации соответственно в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, главе местной администрации на утверждение или 2) об отклонении такой документации и о направлении ее на доработку.

Частью 12.3 комментируемой статьи предусмотрены особенности утверждения документации по планировке территории применительно к землям лесного фонда. Такая документация до ее утверждения в указанном выше порядке подлежит согласованию с органами государственной власти, осуществляющими предоставление лесных участков в границах земель лесного фонда.

Согласно ч. 1 ст. 8 ЛК РФ лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Пунктом 2 ст. 9 ЗК РФ установлено, что управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности РФ (федеральной собственности), осуществляет Российская Федерация. Функции по управлению государственным имуществом осуществляет Росимущество (п. 1 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 432). Полномочия собственника в части согласования местоположения границ лесных участков в составе земель лесного фонда ст. 83 ЛК РФ не переданы Российской Федерацией органам государственной власти субъектов РФ.

Части 12.4 - 12.6 комментируемой статьи определяют особенности утверждения проекта планировки территории, предусматривающего размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

До утверждения в указанном выше порядке проект подлежит согласованию с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в отношении предусмотренных данным проектом планировки территории границ зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения.

Как следует из ч. 12.5 комментируемой статьи, согласованной такая документация считается не только в случае, если уполномоченный орган публичной власти согласовал такую документацию, но и в случае отсутствия возражений с его стороны в течение установленного законодательством срока, а именно 30 дней с момента поступления к нему проекта планировки территории, подготовленного в соответствии с ч. 10 настоящей статьи. Соответствующие меры направлены на недопущение затягивания сроков согласования документации по планировке территории.

Часть 12.6 комментируемой статьи направлена на побуждение органов публичной власти к действиям в части изъятия земельных участков. Документация по планировке территории признается не действующей в части границ зон планируемого размещения объектов, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в случае если решение об изъятии не принято в течение трех лет со дня утверждения данного проекта планировки территории.

Как следует из ч. 15 ст. 26 Федерального закона от 31 декабря 2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ", положения ч. ч. 12.4 - 12.6 ст. 45 ГрК РФ применяются в отношении проектов планировки территории, утвержденных со дня вступления в силу указанного Федерального закона (то есть с 1 апреля 2015 г.).

Из ч. 12.7 комментируемой статьи следует, что до утверждения подлежит также согласованию с главой поселения или с главой городского округа документация по планировке территории, которая отвечает двум следующим признакам:

1) подготовлена в целях размещения объекта федерального значения, объекта регионального значения, объекта местного значения муниципального района или в целях размещения иного объекта в границах поселения, городского округа;

2) ее утверждение осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченным органом местного самоуправления муниципального района.

Предметом согласования является:

1) соответствие планируемого размещения указанных объектов правилам землепользования и застройки в части соблюдения градостроительных регламентов (за исключением линейных объектов), установленных для территориальных зон, в границах которых планируется размещение указанных объектов;

2) обеспечение сохранения фактических показателей обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и фактических показателей территориальной доступности указанных объектов для населения.

Частью 12.8 комментируемой статьи предусмотрены срок для согласования такой документации по планировке территории главой поселения или главой городского округа - 30 дней, а также исчерпывающий перечень оснований для отказа в согласовании документации по планировке территории.

Согласованной такая документация считается не только в случае, если уполномоченный орган публичной власти представил согласование такой документации, но и в случае отсутствия возражений с его стороны относительно данной документации в течение установленного законодательством срока (30 дней с момента поступления ему на согласование документации по планировке территории). Соответствующие меры направлены на недопущение затягивания сроков согласования документации по планировке территории.

13. Часть 13 комментируемой статьи содержит отсылку к ст. 46 ГрК РФ, которая устанавливает особенности подготовки документации по планировке территории применительно к территориям поселения, городского округа (см. комментарий к ст. 46).

14. Частью 14 комментируемой статьи установлен срок для утверждения высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, главой местной администрации документации по планировке территории, представленной уполномоченными органами исполнительной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления в соответствии с ч. 12.1 комментируемой статьи. Этот срок составляет 14 дней со дня поступления указанной документации.

15. Частью 15 комментируемой статьи предусмотрено требование о направлении документации по планировке территории главе поселения, главе городского округа, применительно к территориям которых осуществлялась подготовка такой документации, в течение 7 дней со дня ее утверждения.

16. Частью 16 комментируемой статьи предусмотрено положение об опубликовании документации по планировке территории (проектов планировки территории и проектов межевания территории), которое должен обеспечить глава местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования (ст. 37 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ").

Документация по планировке территории публикуется в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации. Информация о ней также подлежит размещению на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети Интернет (данные вопросы регламентирует ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления").

17. Частью 17 комментируемой статьи предусматривается возможность оспаривания в судебном порядке документации по планировке территории.

Следует учитывать, что на практике нередко возникают вопросы о правовой природе актов об утверждении документации по планировке территории. Ответ на вопрос о том, являются ли такие акты нормативными правовыми, важен в первую очередь для определения подлежащих применению норм процессуального законодательства при оспаривании в судебном порядке таких актов.

В Постановлении Пленума ВАС РФ по данному вопросу отмечается, что акты органов государственной власти, органов местного самоуправления об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом. По своей юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами и могут быть оспорены по правилам главы 24 АПК РФ (п. 1.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. N 58).

По этой причине при оспаривании актов об утверждении документации по планировке территории следует руководствоваться нормами процессуального законодательства о признании ненормативных правовых актов недействительными.

Пример: заявитель обратился в суд с требованием о признании недействительным постановления, утверждающего проект планировки территории улично-дорожной сети, в части прохождения красной линии через земельный участок, принадлежащий заявителю на праве собственности. Удовлетворяя требование заявителя, суд установил факт несоответствия оспариваемого проекта планировки территории генеральному плану. Доказательств обусловленности прохождения красной линии через земельный участок заявителя и необходимости резервирования части земельного участка для муниципальных нужд органом местного самоуправления не представлено (Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 18 ноября 2015 г. по делу N А54-6605/2014).

18. Частями 18 - 20 комментируемой статьи определяется порядок подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Такой порядок определяется ГрК РФ и принимаемыми в соответствии с ним актами Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальными правовыми актами соответственно.

Вместе с тем следует учитывать положение Конституции РФ, согласно которому законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ст. 76 Конституции РФ).

Соответствующее положение Конституции РФ уточняется в ГрК РФ применительно к регулированию градостроительных отношений. Согласно нормам ГрК РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить ГрК РФ (ч. 3 ст. 3 ГрК РФ). Муниципальные правовые акты, которые принимаются по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить ГрК РФ (ч. 4 ст. 3 ГрК РФ).

19. Частью 21 комментируемой статьи установлено положение о том, что внесение изменений в документацию по планировке территории допускается путем утверждения ее отдельных частей.