Статья 57.1 ГрК РФ. Федеральная государственная информационная система территориального планирования (действующая редакция)

1. Комментируемая статья устанавливает основы правового режима федеральной государственной информационной системы территориального планирования (ФГИС ТП).

Согласно п. 1 Правил ведения федеральной государственной информационной системы территориального планирования, утв. Постановлением Правительства РФ от 12 апреля 2012 г. N 289 "О федеральной государственной информационной системе территориального планирования" (далее - Правила ведения ФГИС ТП), данная информационная система представляет собой совокупность программно-аппаратных средств оператора федеральной информационной системы и информационного ресурса, формируемого из сведений, необходимых для осуществления деятельности в области территориального планирования, размещаемых на программно-аппаратных средствах оператора ФГИС ТП, а также в информационных системах, используемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для размещения указанных сведений, доступ к которым обеспечивается посредством ФГИС ТП с использованием официального сайта в сети Интернет. Таким образом, по своей природе данная информационная система является агрегатором, предоставляющим доступ к сведениям, содержащимся в иных информационных системах, через единый механизм. Такие информационные системы позволяют интегрировать сведения из различных источников, соблюдая принцип однократного внесения и многократного использования информации.

При этом, если требуемые сведения не содержатся в иных информационных системах, они подлежат размещению непосредственно во ФГИС ТП.

2. Цель создания информационной системы косвенно отражена в ч. 1 комментируемой статьи - обеспечение доступа к сведениям, необходимым для обеспечения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в области территориального планирования и содержащимся в государственных информационных ресурсах, государственных и муниципальных информационных системах, в том числе в ИСОГД. В п. 2 Правил ведения ФГИС ТП раскрывается назначение системы. Она используется для решения следующих основных задач:

- организация доступа органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления к сведениям, необходимым для обеспечения осуществления ими полномочий в области территориального планирования;

- обеспечение публичности принятия и реализации органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления решений в области территориального планирования;

- информационная поддержка деятельности органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц по развитию территорий.

В официальном определении ФГИС ТП (ч. 1 ст. 57.1 ГрК РФ) используется формулировка "информационно-аналитическая" система, но какой смысл вкладывал в него законодатель, неясно. Если требования к программным средствам ИСОГД предусматривают создание аналитических отчетов (хотя и неопределенной природы), то аналогичные требования к рассматриваемой системе отсутствуют. На это обращает внимание и Р.С. Сорокин <203>.

--------------------------------

<203> См.: Сорокин Р.С. Прозрачность как основной принцип противодействия коррупции в сфере государственного управления // Административное право и процесс. 2015. N 10. С. 60 - 64.

Основное преимущество создания системы - возможность отобразить в едином пространстве информацию, необходимую для стратегического и территориального планирования, находящуюся в распределенных по всей стране информационных системах органов власти. Как следствие, это должно упростить принятие и повысить объективность решений, ускорить разработку и согласование документов территориального планирования, обеспечить согласованность действий органов государственной власти и местного самоуправления <204>. Данная система даже рассматривалась как технологическая основа для информационной системы стратегического планирования (впоследствии от этого отказались из-за опасения "сужения задач стратегического планирования до реализации положений ГрК" <205>; система стратегического планирования создается в настоящее время на базе ГАС "Управление").

--------------------------------

<204> См.: Тараканов О.В. Территориальное планирование как основа управления развитием территорий: Учеб. пособие / О.В. Тараканов, Н.А. Киселева, М.С. Акимова. Пенза: ПГУАС, 2014.

<205> Смирнова О.О. Актуальные вопросы государственного планирования или первые действия "на старте" за полгода после вступления в силу Закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // МИР (Модернизация. Инновация. Развитие). 2015. N 1. С. 55 - 58.

Перечень информации, предоставляемой посредством официального сайта ФГИС ТП, установлен в ч. 2 комментируемой статьи. Система должна обеспечивать доступ к проектам, а также к самим документам территориального планирования и материалам по обоснованию их проектов, правилам землепользования и застройки, цифровым топографическим картам, к информации о зонах с особыми условиями использования территорий, о территориях объектов культурного наследия, об особо охраняемых природных территориях и т.п.

Предусмотрены две формы предоставления информации - документированные сведения и пространственные данные. Они составляют информационный ресурс ФГИС ТП. Требования к структуре и форматам информации, составляющей информационный ресурс ФГИС ТП, утверждены Приказом Минрегиона России от 2 апреля 2013 г. N 127. В частности, утверждена структура информации, размещаемой на программно-аппаратных средствах оператора ФГИС ТП, в которой отражены порядка 100 категорий сведений.

Информационный ресурс системы состоит из открытой и закрытой части. Доступ к открытой части осуществляется посредством официального сайта без взимания платы (ч. 7 комментируемой статьи). Адрес официального сайта определяет Министерство связи и массовых коммуникаций РФ (п. 13 Правил ведения ФГИС ТП). В настоящее время рабочая версия системы доступна по адресу http://fgis.economy.gov.ru, но она использует устаревающие технологии. Новая версия доступна по адресу http://fgistp.economy.gov.ru/, функционирует в тестовом режиме эксплуатации.

Во ФГИС ТП содержится (отображается) в том числе информация из ИСОГД, относящаяся к территориальному планированию. Такая информация предоставляется бесплатно.

Следует отметить, что в 2014 - 2016 годы в стране стала складываться тенденция создания региональных геоинформационных систем и геопорталов, обусловленная необходимостью решения задач, связанных с информационным обеспечением градостроительной деятельности на уровне субъекта РФ. Таким образом, дальнейшее развитие системы информационного обеспечения градостроительной деятельности тяготеет к трехуровневой конструкции, хотя региональный уровень не получил пока должного нормативного обеспечения <206>.

--------------------------------

<206> По материалам докладов Д.Л. Мордвинова, Ю.А. Красовской на VII Международном IT-Форуме с участием стран БРИКС и ШОС 7 июля 2015 г., А.В. Туза на заседании совета по развитию региональной информатизации 6 июня 2015 г. См.: комплексный проект создания ИСОГД в субъектах и муниципальных образованиях РФ. URL: www.sibacc.ru/upload/iblock/6ab/6ab5dd2d8e8db6e74d074e9c7843bcd4.pdf (дата обращения: 28.02.2017).

В закрытой части ФГИС ТП размещается информация, доступ к которой ограничен в соответствии с законодательством РФ. Для получения доступа к закрытой части пользователи информации проходят процедуру авторизации, идентификации и аутентификации с использованием федеральной государственной информационной системы "Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме" (п. 15 Правил ведения ФГИС ТП).

ФГИС ТП используется в том числе для согласования проектов документов территориального планирования участниками согласования и получения предложений по проектам указанных документов от иных пользователей информации, осуществляемых в электронной форме (п. 9 Правил ведения ФГИС ТП). Участники согласования также должны пройти процедуру авторизации в системе.

Согласование проектов документов территориального планирования РФ, субъектов РФ и муниципальных образований осуществляется в случаях и в порядке, предусмотренных:

- ГрК РФ (ст. ст. 12, 16, 21 и 25);

- Положением о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов РФ;

- Положением о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны;

- Порядком согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований;

- Методическими рекомендациями по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов.

3. Поставщиками (обладателями) информации являются федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, осуществляющие создание государственных информационных ресурсов, создание и ведение государственных и муниципальных информационных систем, в том числе ИСОГД, содержащих информацию, необходимую для обеспечения деятельности в области территориального планирования (п. 3 Правил ведения ФГИС ТП). Закон устанавливает для них обязанность обеспечить доступ к информации на официальном сайте системы (ч. 4 комментируемой статьи). Поставщикам информации предоставляется выбор: размещать информацию непосредственно во ФГИС ТП или в создаваемых ими информационных системах (за исключением сведений, указанных в п. 2 ч. 2 комментируемой статьи, которые должны размещаться только во ФГИС ТП). В последнем случае доступ к информации будет обеспечиваться путем подключения этих информационных систем к ФГИС ТП в соответствии с технико-технологическими требованиями обеспечения взаимодействия федеральной информационной системы с другими информационными системами, утвержденными Приказом Минрегиона России от 2 апреля 2013 г. N 123. В частности, предусматривается создание электронных сервисов обмена данными в сети Интернет, обеспечивающих непрерывность и оперативность доступа к информации.

Поставщики (обладатели) информации обязаны обеспечить ее достоверность, полноту и актуальность информации, а также ее соответствие требованиям к структуре и форматам информации, утверждаемым оператором системы (п. 8 Правил ведения ФГИС ТП). Специальная ответственность за неисполнение этой обязанности не установлена. Общая норма ст. 19.7 КоАП РФ в данном случае неприменима, поскольку касается лишь представления информации в органы, осуществляющие государственный контроль (надзор), муниципальный контроль.

В то же время открытая информация, подлежащая размещению во ФГИС ТП, является информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В соответствии с ч. 2 ст. 13.27 КоАП РФ неразмещение в сети Интернет информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в случаях, если обязанность по размещению такой информации в сети Интернет установлена федеральным законом, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 3 000 до 5 000 рублей.

Размещение информации в системе и согласование проектов документов территориального планирования участниками согласования осуществляется с применением усиленной квалифицированной электронной подписи (п. 10 Правил ведения ФГИС ТП). Обеспечение сертификатами ключей усиленной квалифицированной электронной подписи осуществляется удостоверяющими центрами, аккредитованными Минкомсвязи РФ (п. 11).

4. Создание и функционирование ФГИС ТП обеспечивает оператор системы - Министерство экономического развития РФ (п. 2 Постановления Правительства РФ от 12 апреля 2012 г. N 289). В частности, оператор обеспечивает доступ к информации, размещаемой в федеральной информационной системе, и ее защиту, а также доступ к информации, размещаемой в информационных системах обладателей информации через портал федеральной информационной системы (п. 16 Правил ведения ФГИС ТП). Фактически оператор осуществляет также подзаконное регулирование организационно-технологических и технических аспектов создания и использования системы. В частности, он утверждает технико-технологические требования обеспечения взаимодействия федеральной информационной системы с другими информационными системами (п. 14 Правил ведения ФГИС ТП). В соответствии с текущей редакцией Правил ведения ФГИС ТП данные требования должны утверждаться Минэкономразвития РФ. Фактически же продолжают действовать требования, утвержденные Приказом Минрегиона России, которое являлось оператором системы до конца 2014 года.

В отличие от многих других государственных информационных систем, оператор не имеет специальных правомочий по ведению системы, поскольку поставщики (обладатели) информации размещают ее непосредственно в системе. В то же время законодатель предусматривает орган, осуществляющий полномочия по контролю за соблюдением порядка ее ведения (ч. 6 комментируемой статьи). Таким органом является Министерство связи и массовых коммуникаций РФ. В частности, уполномоченный орган осуществляет контроль за соблюдением требований законодательства о защите информации при размещении ее в системе. В подзаконных актах полномочия по контролю за соблюдением порядка ведения системы не детализируются, однако к ним можно отнести проверку достоверности, полноты и своевременности размещения информации в системе, ее соответствие установленной структуре и форматам.

5. Правилами ведения ФГИС ТП установлены требования к техническим и программным средствам информационной системы (п. 17). Фактически в этом перечне содержатся также отдельные требования к лингвистическому и организационному обеспечению и функциональные требования:

- обеспечение размещения информации на государственном языке РФ;

- наличие у применяемых в системе программно-аппаратных средств, средств антивирусной защиты, криптографической защиты информации, защиты информации от неправомерных действий сертификата ФСБ РФ или ФСТЭК РФ;

- обеспечение автоматизированного ведения электронных журналов учета операций, осуществляемых в информационной системе, с фиксацией всех действий по размещению, изменению и удалению информации, точного времени совершения таких операций, содержания изменений и информации об участниках информационного взаимодействия, осуществлявших указанные действия;

- обеспечение бесперебойной работы по ведению баз данных, защите информационных ресурсов от несанкционированного доступа, обеспечение доступа участников информационного взаимодействия;

- обеспечение возможности интеграции с другими информационными системами посредством использования инфраструктуры электронного правительства;

- обеспечение прохождения участниками информационного взаимодействия авторизации, идентификации и аутентификации с использованием федеральной государственной информационной системы "Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме";

- обеспечение получения, обработки, хранения и визуализации пространственных данных;

- обеспечение возможности получения информации из информационной системы в виде файлов, электронных сообщений или на бумажных носителях.

В техническом задании на выполнение работы "Реализация мероприятий, направленных на создание первой очереди федеральной государственной информационной системы территориального планирования" перечень функциональных возможностей был существенно расширен. В частности, программное обеспечение локального рабочего места должно обеспечивать решение следующих задач: визуализация и редактирование векторной и табличной информации; подсчет статистических показателей; построение пространственных запросов и запросов по значениям атрибутов; получение детальной информации об объектах карты; автоматизация процессов анализа пространственных объектов и табличной информации; проверка топологии геоданных <207>.

--------------------------------

<207> Общественная профессиональная экспертиза проекта создания 1-й очереди Федеральной государственной информационной системы территориального планирования (ФГИС ТП). URL: http://www.gisa.ru/file/file1900.doc (дата обращения: 28.02.2017).