Статья 1.3.1 КоАП РФ. Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях (действующая редакция)

Комментируемая ст. 1.3.1 КоАП РФ посвящена предметам ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

Из смысла п. "к" ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ следует, что субъекты РФ вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии соответствующего федерального закона субъект РФ вправе осуществить собственное правовое регулирование, что следует из смысла ст. 72, ч. 2 ст. 76 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ и вытекает из природы совместной компетенции (Постановление ФАС Уральского округа от 08.04.2009 N Ф09-1988/09-С1).

Постановление Пленума Верховного Суда от 24 марта 2005 г. "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" устанавливает, что применению подлежат только те законы субъектов Российской Федерации, которые приняты с учетом положений ст. 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации, а также ст. 1.3.1 КоАП РФ, определяющих предметы ведения субъектов Российской Федерации. В частности, законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской Федерации. В качестве мер административного наказания могут быть предусмотрены предупреждение и административный штраф в размере, установленном абзацем первым части 3 статьи 3.5 КоАП РФ.

Анализ п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ позволяет сделать вывод о том, что диспозиция региональных норм об административной ответственности должна носить отсылочный характер, то есть содержать указание на те законы, нормативные правовые акты субъектов Федерации, нормативные акты органов местного самоуправления, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность. Такая отсылка должна быть обязательной, нормы субъектов Федерации об административной ответственности не могут содержать в своих диспозициях описание правомерного поведения, на которое совершается посягательство. Согласно конструкции п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ диспозиция рассматриваемых норм должна содержаться в иных актах.

При этом диспозиция указанных норм должна содержать те правила поведения, нарушение которых не образует состав административных правонарушений, установленных КоАП РФ. То есть региональные нормы не должны предусматривать ответственность за посягательство на общественные отношения, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования, то есть субъект Российской Федерации обладает ограниченными полномочиями по правовому регулированию в сфере административной ответственности, которая может быть установлена региональным законодателем лишь в той части, в какой спорные отношения урегулированы нормами законодательства субъекта Российской Федерации или муниципальными правовыми актами.

Следует отметить, что гипотеза (юридический факт) региональных норм об административной ответственности должна отвечать требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, то есть должна содержать описание конкретных деяний в форме действия или бездействия, образующих состав административного правонарушения. Это нашло отражение в Определении СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 октября 2013 г. N 53-АПГ13-9, в котором Суд отменил решение суда и принял новое решение о признании частично не действующими отдельных положений Закона Красноярского края от 2 октября 2008 г. N 7-2161 "Об административных правонарушениях". Так, было указано, что, поскольку пункты 4 и 5 статьи 1.3 Закона края об административной ответственности, предусматривающие административное наказание соответственно за нарушение правил содержания животных в городах и других населенных пунктах, повлекшее причинение вреда здоровью или имуществу граждан, и за нарушение иных правил содержания животных, скота и птицы в городах и других населенных пунктах, установленных муниципальными правовыми актами, не содержат конкретные действия (бездействие), образующие состав административного правонарушения, суд сделал верное заключение о том, что эти законоположения не отвечают требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, которые необходимы для норм, устанавливающих административную ответственность, что является самостоятельным основанием для признания правовых норм недействующими.

Кроме того, Судебная коллегия полагает, что о неопределенности правового регулирования свидетельствует и то обстоятельство, что региональным законодателем сформулирован сложный способ отсылки: норма отсылает не к конкретному правовому акту, а к целому ряду различных муниципальных нормативных правовых актов, что ведет к нарушению закрепленного в ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта Российской Федерации, перед законом. При этом подчеркнуто, что довод о том, что КоАП РФ содержит многочисленные нормы, в которых использован бланкетный способ правового регулирования, не опровергает выводы суда, поскольку в федеральном законе содержатся ссылки на нормативные правовые акты, действие которых распространяется на всю территорию Российского государства в отличие от муниципальных правовых актов, регулирующих общественные отношения в границах одного конкретного муниципального образования.

В ведении субъектов Российской Федерации находятся вопросы организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Федерации. Представляется, что понятие "организация" не может охватывать деятельность по установлению порядка производства по делам об административных правонарушениях. Так как порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, согласно ст. 1.3 КоАП РФ находится в ведении Российской Федерации. Организация производства по делам об административных правонарушениях включает в себя материально-техническое обеспечение рассмотрения дел, распределение полномочий между органами власти и должностными лицами субъектов Федерации по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Статья 22.1 ч. 2 КоАП РФ содержит перечень субъектов, которые уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Федерации. К ним относятся: мировые судьи; комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; административные комиссии и иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов Российской Федерации; государственные учреждения, подведомственные соответственно органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в соответствии с федеральными законами на осуществление федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий на особо охраняемых природных территориях регионального значения.

В соответствии с данным перечнем региональное законодательство об административных правонарушениях определяет подведомственность дел. Так, Закон Саратовской области "Об административных правонарушениях на территории Саратовской области" от 2009 г. в статье 10.2 "Подведомственность дел об административных правонарушениях" устанавливает, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этим Законом:

1) мировыми судьями - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 1.1, 1.5, 1.7 - 1.10, 2.1 - 2.4, 5.2, 7.1 - 7.5, 9.1 настоящего Закона.

2) руководителем и его заместителем органа исполнительной власти области в сфере управления транспортом - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 4.1 - 4.4 настоящего Закона (за административные правонарушения при выполнении перевозок, организация которых находится в ведении органа исполнительной власти области);

3) районными (городскими), районными в городах комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав - об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними;

4) административными комиссиями в муниципальных районах (городских округах) области - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 1.2 - 1.4, 1.6, 2.5, 4.1 - 4.4, 8.2, 8.3, 9.2 настоящего Закона.

К предметам ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их права. Такая возможность предусмотрена Федеральным законом от 24.06.1999 N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних". Так, законодательством устанавливается, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав создаются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в целях координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по предупреждению безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих этому, обеспечению защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, социально-педагогической реабилитации несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, выявлению и пресечению случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений, других противоправных и (или) антиобщественных действий, а также случаев склонения их к суицидальным действиям.

Законом субъекта Российской Федерации полномочием по созданию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав могут наделяться органы местного самоуправления.

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, созданные высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют деятельность на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации.

Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе создавать территориальные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, осуществляющие деятельность на территориях муниципальных образований этих субъектов Российской Федерации, в случае, если органы местного самоуправления указанных муниципальных образований не наделены полномочием по созданию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, созданные органами местного самоуправления, осуществляют деятельность на территориях соответствующих муниципальных образований субъектов Российской Федерации.

Порядок создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и осуществления ими деятельности определяется законодательством субъекта Российской Федерации.

Настоящий Кодекс предусматривает возможность создания административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации. Возможность создания административных комиссий предусматривается законами субъектов Федерации. Решение о создании данных комиссий принимается уполномоченным законом органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Комиссии создаются с целью рассмотрения дел об административных правонарушениях, установленных региональными законами. Компетенция комиссии закрепляется в законах субъектов Федерации об административных правонарушениях. Так, Закон Московской области "Об административных комиссиях в Московской области" предусматривает, что административные комиссии являются постоянно действующими коллегиальными органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, отнесенные к их компетенции Законом Московской области N 37/2016-ОЗ "Кодекс Московской области об административных правонарушениях". Административные комиссии имеют печать, штампы и бланки со своим наименованием. Административные комиссии не являются юридическими лицами. Административные комиссии создаются в муниципальных районах и городских округах Московской области по решению Правительства Московской области. Административные комиссии создаются на неопределенный срок. Административные комиссии создаются численностью не менее пяти человек. Максимальное количество членов административной комиссии определяется с учетом численности населения муниципального района (городского округа) Московской области и (или) количества поселений, входящих в состав муниципального района Московской области (количества населенных пунктов городского округа Московской области).

Административные комиссии создаются в составе председателя, заместителя председателя, ответственного секретаря и иных членов административных комиссий. Председатели, заместители председателей и иные члены административных комиссий осуществляют свои полномочия на общественных началах. Ответственные секретари административных комиссий осуществляют свои полномочия на постоянной профессиональной основе.

Численные составы административных комиссий утверждаются Правительством Московской области по представлению главы муниципального района (городского округа) Московской области. Председатели административных комиссий назначаются Правительством Московской области по представлению главы муниципального района (городского округа) Московской области. Ответственные секретари и иные члены административных комиссий назначаются председателями административных комиссий.

Заместители председателей административных комиссий избираются на первом заседании административных комиссий открытым голосованием простым большинством голосов от утвержденных численного и персонального составов административных комиссий.

К ведению субъектов Федерации относится определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. Данные перечни устанавливаются руководителями тех государственных органов или органов местного самоуправления, к ведению которых отнесено составление протоколов об административных правонарушениях. Так, Закон Саратовской области "Об административных правонарушениях на территории Саратовской области" в ст. 10.1 предусматривает следующий перечень органов, должностные лица которых уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях:

1) должностные лица органов внутренних дел (полиции) в соответствии с соглашением между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и органом исполнительной власти области о передаче осуществления части полномочий в соответствии с ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 1.1, 1.7 - 1.10, 2.1 - 2.3 настоящего Закона);

2) должностные лица уполномоченных органов исполнительной власти области по управлению транспортом - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 4.1 - 4.4, 4.7 настоящего Закона;

3) должностные лица уполномоченных органов исполнительной власти области по управлению государственной собственностью области - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.2 настоящего Закона;

4) должностные лица органа исполнительной власти области, специально уполномоченного в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия на территории области, - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 6.1 - 6.3 настоящего Закона;

5) должностные лица уполномоченного органа исполнительной власти области по осуществлению государственного строительного надзора - об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 8.1 настоящего Закона;

6) должностные лица органа исполнительной власти области, специально уполномоченного в области охраны окружающей среды, - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.1 настоящего Закона;

7) должностные лица специально уполномоченного органа исполнительной власти области, осуществляющего функции управления, контроля и надзора в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.1 настоящего Закона в части охраны объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Саратовской области и не занесенных в Красную книгу Российской Федерации;

8) должностные лица органа исполнительной власти области, специально уполномоченного в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.1 настоящего Закона, связанных с уничтожением редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, занесенных в Красную книгу Саратовской области, совершенных в лесах, расположенных на землях лесного фонда;

9) должностные лица органа исполнительной власти области, обеспечивающего реализацию государственной политики в сфере развития малого и среднего предпринимательства на территории Саратовской области, - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 3.1.1 настоящего Закона;

10) должностные лица органов местного самоуправления - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 1.1 - 1.10, 2.1 - 2.3, 2.5, 4.14.4, 7.1, ч. ч. 2, 4 ст. 7.4, ст. ст. 8.2, 8.3, 9.2 настоящего Закона;

11) должностные лица органов исполнительной власти области, осуществляющие контроль за предоставлением государственных услуг, - об административных правонарушениях, предусмотренных ч. ч. 1, 3 статьи 7.4 настоящего Закона);

12) должностные лица органа исполнительной власти области, уполномоченного в сфере ветеринарии, осуществляющего функции государственного управления и надзора в указанной сфере, - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 1.9 настоящего Закона;

13) должностные лица органа исполнительной власти области, уполномоченного на решение задач обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 1.1, 1.7, 1.8, 1.10, 2.1 - 2.3 настоящего Закона;

14) должностные лица аппарата органа, сформированного по решению Президента Российской Федерации в Саратовской области, координирующего деятельность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти области и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений, - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.5 настоящего Закона.

Конкретный перечень должностных лиц, предусмотренных вышеуказанными пунктами, устанавливают как руководители соответствующих органов исполнительной власти, так и соответствующие органы местного самоуправления.

КоАП РФ допускает право должностных лиц субъектов Федерации составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных данным Кодексом в соответствии со ст. 28.3. Перечень данных должностных лиц устанавливается субъектом Российской Федерации. Так, согласно Закону Саратовской области "Об административных правонарушениях на территории Саратовской области" перечень указанных должностных лиц представляет собой приложение к самому Закону. Выделяют три группы должностных лиц с указанными полномочиями.

В соответствии с ч. 7 ст. 28.3 КоАП РФ это должностные лица органов местного самоуправления, перечень которых устанавливается законами субъектов Российской Федерации, которые вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.4, ст. 19.4.1, ч. ч. 1, 31, 32 ст. 19.5, ст. 19.7 КоАП РФ, при осуществлении муниципального контроля, а об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 5.21, 15.1, 15.11, 15.14 - 15.15.16, ч. 1 ст. 19.4, ст. 19.4.1, ч. ч. 20 и 20.1 ст. 19.5, ст. ст. 19.6 и 19.7 КоАП РФ, - при осуществлении муниципального финансового контроля.

В соответствии с ч. 6.1 ст. 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.4, ст. 19.4.1, ч. ч. 1 и 20.1 ст. 19.5, ст. 19.7 КоАП РФ, при осуществлении регионального государственного контроля (надзора), государственного финансового контроля, а также переданных им полномочий в области федерального государственного надзора вправе составлять должностные лица органов исполнительной власти области.

В соответствии с ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. ч. 3 и 4 ст. 14.1 и ч. ч. 2 и 3 ст. 19.20 КоАП РФ в отношении видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти области, составляются должностными лицами указанных органов исполнительной власти области, осуществляющих лицензирование.

Рассматриваемая статья не содержит исчерпывающего перечня полномочий субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Она допускает расширение данного перечня за счет иных вопросов в соответствии с КоАП РФ.

КоАП РФ допускает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Федерации (п. п. 4 - 6 части 1 настоящей статьи). Формой наделения указанными полномочиями является закон субъекта Российской Федерации. В этом случае должностные лица органов местного самоуправления получают право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Федерации. В качестве примера можно привести Областной закон Ленинградской области от 13.10.2006 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области в сфере административных правоотношений". Так, органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях и определению перечня должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Областным законом от 2 июля 2003 года N 47-оз "Об административных правонарушениях".

Органы местного самоуправления муниципальных районов и городского округа, а также городских и сельских поселений, указанных в приложении к настоящему Областному закону, наделяются отдельными государственными полномочиями:

1) по формированию и обеспечению деятельности административных комиссий муниципальных районов и городского округа, городских и сельских поселений (далее - административные комиссии);

2) осуществлению административными комиссиями производства по делам об административных правонарушениях;

3) рассмотрению административными комиссиями дел об административных правонарушениях.

Часть 3 ст. 1.3.1 предусматривает право должностных лиц органов местного самоуправления составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации. Условием действия этой нормы является закрепление указанного права в законах субъектов Федерации. Кроме того, данная норма действует лишь при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, а также при осуществлении муниципального контроля. Рассматриваемая часть посвящена возможности для должностных лиц органов местного самоуправления составлять протоколы об административных правонарушениях при осуществлении контрольных полномочий. Данная часть образует системное единство с п. п. 6, 6.1 ч. 1 ст. 1.3.1 и ч. 2 ст. 1.3.1 КоАП РФ. Можно сказать, что часть 3 выступает по отношению к указанным положениям как специальная норма по отношению к общей. Новым в этой норме является "законная" форма закрепления полномочий должностных лиц органов местного самоуправления по составлению протоколов об административных правонарушениях при осуществлении контроля.

Часть 4 рассматриваемой статьи предусматривает право органов исполнительной власти субъектов Федерации в соответствии с главой 23 КоАП РФ рассматривать предусмотренные им дела об административных правонарушениях. Кроме того, ч. 5 ст. 1.3 КоАП РФ устанавливает, что данный акт определяет подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Очевидно, что и ч. 5 ст. 1.3 КоАП РФ, и ч. 5 ст. 1.3.1 КоАП РФ образуют системное единство и требуют совместного анализа (см. комментарий к ст. 1.3).

Пункт 6.1 ч. 1 рассматриваемой статьи относит к полномочиям субъектов Федерации определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, в случаях, предусмотренных ст. 28.3 КоАП РФ. В свою очередь, ч. 5 ст. 1.3.1 КоАП РФ устанавливает, что должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях в случаях, предусмотренных ст. 28.3 КоАП РФ; п. 6.1 ч. 1 и ч. 5 ст. 1.3.1 КоАП РФ образуют системное единство. Следует отметить, что ст. 28.3 КоАП РФ предусматривает, что в формируемый субъектами Федерации перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, входят не только должностные лица исполнительных органов власти субъектов Федерации, но и должностные лица органов местного самоуправления (в соответствии с ч. 7 ст. 28.3 КоАП РФ это должностные лица органов местного самоуправления, перечень которых устанавливается законами субъектов Российской Федерации, которые вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.4, ст. 19.4.1, ч. ч. 1, 31, 32 ст. 19.5, ст. 19.7 КоАП РФ, при осуществлении муниципального контроля, а об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 5.21, 15.1, 15.11, 15.14 - 15.15.16, ч. 1 ст. 19.4, ст. 19.4.1, ч. ч. 20 и 20.1 ст. 19.5, ст. ст. 19.6 и 19.7 КоАП РФ, - при осуществлении муниципального финансового контроля).

К должностным лицам органов исполнительной власти регионов, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, относятся:

- должностные лица органов исполнительной власти субъектов Федерации, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.4, ст. 19.4.1, ч. ч. 1 и 20.1 ст. 19.5, ст. 19.7 КоАП РФ, при осуществлении регионального государственного контроля (надзора), государственного финансового контроля, а также переданных им полномочий в области федерального государственного надзора (ч. 6.1 ст. 28.3 КоАП РФ);

- должностные лица органов исполнительной власти регионов, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частями 3 и 4 статьи 14.1 и частями 2 и 3 статьи 19.20 КоАП РФ в отношении видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти (ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ).

Перечни данных должностных лиц, как правило, устанавливаются приложениями к законам субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.