Статья 28.7 КоАП РФ. Административное расследование (действующая редакция)

Комментируемая ст. 28.7 КоАП РФ посвящена порядку проведения административного расследования.

Административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий указанных выше лиц, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

По смыслу ст. 28.7 КоАП РФ административное расследование - особый порядок предварительного изучения данных, указывающих на событие административного правонарушения, однако в своей совокупности еще недостаточных для составления протокола об административном правонарушении.

При этом положения ст. 28.7 КоАП РФ не устанавливают конкретного перечня процессуальных действий, которые должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении, обязано совершить в ходе проведения административного расследования (решение Московского городского суда от 26.05.2017 по делу N 7-6616/2017).

Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности.

Цель административного расследования - сбор дополнительных сведений и материалов, получение которых требует значительных временных затрат, основной его целью является накопление такой совокупности доказательств, которые бы позволили административному органу всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении.

Понятие административного расследования существенно отличается от понятия проверки, которая представляет собой действия должностных лиц по проведению оценки деятельности хозяйствующих субъектов, направленные на установление соответствия их деятельности (производимых или реализуемых товаров) обязательным требованиям (п. 6 ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").

Частью 1 ст. 28.7 КоАП РФ установлено, что административное расследование проводится в случаях, если после выявления административного правонарушения осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, а также в случаях совершения административных правонарушений, предусмотренных ст. ст. 6.1.1, 7.27 КоАП РФ. В таких случаях административное расследование проводится после выявления административного правонарушения в области законодательства:

1) антимонопольного законодательства;

2) патентного законодательства;

3) законодательства о средствах массовой информации (в части административных правонарушений, предусмотренных ст. 13.15 КоАП РФ);

4) законодательства о естественных монополиях;

5) законодательства о рекламе;

6) законодательства об акционерных обществах;

7) законодательства о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах;

8) страхового законодательства;

9) законодательства о защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату просроченной задолженности;

10) законодательства о выборах и референдумах;

11) законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

12) законодательства Российской Федерации о противодействии терроризму (в части административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.27.1 КоАП РФ);

13) законодательства о противодействии экстремистской деятельности (в части административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.3.1 КоАП РФ);

14) законодательства о противодействии коррупции;

15) трудового законодательства;

16) законодательства о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком;

17) законодательства о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах;

18) законодательства о физической культуре и спорте в части, касающейся предотвращения допинга в спорте и борьбы с ним, нарушения требований к положениям (регламентам) об официальных спортивных соревнованиях;

19) законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр в части, касающейся нарушения требований к организаторам азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах при заключении пари на официальные спортивные соревнования и проведении иных азартных игр;

20) миграционного законодательства;

21) валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;

22) законодательства о защите прав потребителей;

23) законодательства о техническом регулировании, об аккредитации в национальной системе аккредитации;

24) законодательства об организации и о проведении азартных игр;

25) законодательства об охране здоровья граждан;

26) законодательства об авторском праве и смежных правах;

27) законодательства о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров;

28) законодательства в области бюджетного законодательства Российской Федерации и нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

29) законодательства в области налогов и сборов;

30) законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, ветеринарии, карантина растений;

31) законодательства в области общественной нравственности;

32) законодательства в области таможенного дела, экспортного контроля, государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги);

33) законодательства об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса;

34) законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования;

35) законодательства в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

36) законодательства в области пожарной безопасности;

37) законодательства в области промышленной безопасности;

38) законодательства о безопасности гидротехнических сооружений;

39) законодательства в области использования атомной энергии;

40) законодательства об электроэнергетике, о теплоснабжении, о водоснабжении и водоотведении, о газоснабжении;

41) законодательства о градостроительной деятельности;

42) законодательства в области дорожного движения и на транспорте;

43) законодательства в области несостоятельности (банкротства);

44) законодательства Российской Федерации в сфере государственного оборонного заказа;

45) законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц;

46) законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

47) законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

48) законодательства о применении контрольно-кассовой техники.

Также административное расследование проводится после выявления административного правонарушения против порядка управления (в части непредоставления или неполного предоставления демонстратором фильма, осуществляющим платный показ фильма в кинозале, информации в единую федеральную автоматизированную информационную систему сведений о показах фильмов в кинозалах либо предоставления заведомо недостоверной информации), в области охраны собственности (в части административных правонарушений, предусмотренных ст. 7.5 КоАП РФ).

Помимо вышеуказанного, административное расследование проводится в случаях совершения административных правонарушений, предусмотренных ст. ст. 6.1.1 "Побои" и 7.27 "Мелкое хищение" КоАП РФ.

Не являются административным расследованием действия, совершенные в соответствии с нормами Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в рамках досудебного производства по уголовному делу, в результате которых должностным лицом определяется наличие или отсутствие признаков состава преступления.

Указанный подход соответствует пп. "а" п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

Административное расследование по делу об административном правонарушении вправе проводить должностное лицо, которое уполномочено составлять протоколы об административных правонарушениях.

Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения (ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ).

В определении о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования указываются:

а) дата и место составления определения;

б) должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение;

в) повод для возбуждения дела об административном правонарушении;

г) данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

д) статья КоАП РФ либо закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение.

При вынесении определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также иным участникам производства по делу об административном правонарушении разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в определении (ч. 3 ст. 28.7 КоАП РФ).

Копия определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в течение суток вручается под расписку либо высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему (ч. 3.1 ст. 28.7 КоАП РФ).

Административное расследование проводится:

а) либо по месту совершения;

б) либо по месту выявления административного правонарушения.

Административное расследование по делу об административном правонарушении, возбужденному должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, проводится указанным должностным лицом, а по решению руководителя органа, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, или его заместителя - другим должностным лицом этого органа, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях (ч. 4 ст. 28.7 КоАП РФ).

Указанной частью установлена альтернативная территориальная подведомственность проведения административного расследования, которое может быть проведено как по месту совершения, так и по месту выявления административного правонарушения. Закрепление альтернативной территориальной подведомственности позволяет органам, осуществляющим различные процессуальные действия, решать эти вопросы с учетом конкретных обстоятельств: условий сбора доказательств, места нахождения субъекта, привлекаемого к административной ответственности, технических возможностей (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 11.04.2012 по делу N А42-3737/2011).

Согласно ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ срок проведения административного расследования не может превышать 1 месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен:

1) решением руководителя органа, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, или его заместителя - на срок не более 1-го месяца;

2) решением руководителя вышестоящего таможенного органа или его заместителя либо решением руководителя федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, или его заместителя - на срок до 6 месяцев;

3) решением руководителя вышестоящего органа по делам о нарушении Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшем причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего, - на срок до 6 месяцев;

4) решением руководителя вышестоящего органа по делам о незаконной организации и проведении азартных игр - на срок до 6 месяцев.

Нарушение административным органом срока проведения административного расследования, предусмотренного ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ, не является безусловным основанием для признания незаконным и отмены постановления о привлечении к административной ответственности (решение Московского городского суда от 04.04.2018 по делу N 7-2827/2018).

Вопросы для продления сроков административного расследования относятся к исключительной дискреции административного органа и могут повлечь длительное рассмотрение дела в случае, если указанное продиктовано его сложностью и требует от административного органа полной, всесторонней и объективной оценки материалов дела.

Частью 5 ст. 28.7 КоАП РФ установлен лишь предельный срок, отведенный на продление административного расследования (соответственно, он не может быть продлен более чем на месяц), однако КоАП РФ не содержит запрета на неоднократное продление сроков административного расследования при соблюдении административным органом месячного срока, на него отведенного. При этом исключительность оснований для продления соответствующих сроков определяется административным органом. Сроки, отведенные на административное расследование, не являются пресекательными, соответственно, их неоднократное продление не исключает производство по делу об административном правонарушении.

Согласно ч. 5.1 ст. 28.7 КоАП РФ решение о продлении срока проведения административного расследования принимается в виде определения. В определении о продлении срока проведения административного расследования указываются:

а) дата и место составления определения, должность;

б) фамилия и инициалы лица, составившего определение;

в) основания для продления срока проведения административного расследования;

г) срок, до которого продлено проведение административного расследования.

Определение о продлении срока проведения административного расследования является процессуальным документом, цель которого - документально закрепить основания продления срока и определить новый период проведения административного расследования.

Определение о продлении срока проведения административного расследования подписывается вынесшим его в соответствии с ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ руководителем или его заместителем.

По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении, либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении (ч. 6 ст. 28.7, ч. 3 ст. 28.5 КоАП РФ).

Протокол об административном правонарушении является процессуальным документом, завершающим административное расследование, и в нем фиксируются основные сведения, отражающие сущность совершенного правонарушения и характеризующие лицо, привлекаемое к ответственности, полученные в ходе расследования.