Статья 7.15 КоАП РФ. Проведение археологических полевых работ без разрешения (действующая редакция)

Комментируемой ст. 7.15 КоАП РФ установлена административная ответственность за проведение археологических полевых работ без разрешения.

В 2013 году в ст. 7.15 КоАП РФ были внесены существенные изменения.

Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 96-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" часть вторая ст. 7.15 изложена в новой редакции, где объектом посягательства является как объект археологического наследия, так и выявленный объект археологического наследия. В прежней редакции административная ответственность предусматривалась за противоправные деяния лишь в отношении объекта археологического наследия.

Федеральным законом от 23 июля 2013 г. N 245-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части пресечения незаконной деятельности в области археологии" в диспозиции части первой статьи сделана оговорка, согласно которой административная ответственность за ведение археологических разведок или раскопок без полученного в установленном порядке разрешения (открытого листа) наступает, если такие действия не содержат уголовно наказуемого деяния.

Кроме того, комментируемая статья дополнена новым составом (ч. 3), где противоправное деяние выражается в действиях, предусмотренных ч. 1 этой статьи, совершенных с использованием специальных технических средств поиска и (или) землеройных машин. Также ч. 3 статьи дополнена примечанием, раскрывающим понятие "специальные технические средства поиска", под которыми понимаются металлоискатели, радары, магнитные приборы и другие технические средства, позволяющие определить наличие археологических предметов в месте залегания.

Таким образом, использование специальных технических средств поиска при проведении несанкционированных археологических полевых работ является квалифицирующим признаком состава правонарушения, служащим обстоятельством, наличие которого отягчает административную ответственность и влечет более строгое наказание.

Объект рассматриваемого правонарушения - общественные отношения, складывающиеся в области обеспечения сохранности объектов культурного наследия народов РФ.

В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона N 73-ФЗ от 25 июня 2002 г. "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ) правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о культуре и осуществляется в соответствии с названным Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 1 ст. 45 Закона N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия проводятся на основании задания на проведение указанных работ, разрешения на проведение указанных работ, выданных органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 данной статьи, проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, согласованной соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 названной статьи, а также при условии осуществления технического, авторского надзора и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за их проведением.

Согласно ст. 45.1 Закона N 73-ФЗ работы по выявлению и изучению объектов археологического наследия, включая работы, имеющие целью поиск и изъятие археологических предметов (археологические полевые работы), проводятся на основании выдаваемого сроком не более чем на один год разрешения (открытого листа).

Поиск археологических предметов и их изъятие из мест залегания могут производиться исключительно в составе археологических полевых работ.

Разрешение (открытый лист) - документ, выдаваемый федеральным органом охраны объектов культурного наследия на основании заключения Российской академии наук и подтверждающий право на проведение одного из видов археологических полевых работ, указанных в п. 7 ст. 45.1 (п. 2 ст. 45.1 Закона N 73-ФЗ).

Порядок выдачи разрешений (открытых листов), приостановления и прекращения их действия устанавливается Правительством Российской Федерации.

Разрешения (открытые листы) выдаются физическим лицам - гражданам Российской Федерации, обладающим научными и практическими познаниями, необходимыми для проведения археологических полевых работ и подготовки научного отчета о выполненных археологических полевых работах, и состоящим в трудовых отношениях с юридическими лицами, уставными целями деятельности которых являются проведение археологических полевых работ и (или) связанные с проведением археологических полевых работ научные исследования, и (или) выявление и собирание музейных предметов и музейных коллекций, и (или) подготовка кадров высшей квалификации по соответствующей специальности (п. 4 ст. 45.1 Закона N 73-ФЗ).

Решение о выдаче разрешения (открытого листа) или об отказе в его выдаче принимается федеральным органом охраны объектов культурного наследия с учетом заключения Российской академии наук о целесообразности проведения археологических полевых работ определенного вида в соответствии с заявленными целями, задачами, объемом и методами исследования. В случае выдачи разрешения (открытого листа) лицу, осуществлявшему археологические полевые работы на основании ранее выданного разрешения (открытого листа), новое разрешение выдается при условии принятия на хранение в Архивный фонд Российской академии наук научного отчета о выполненных археологических полевых работах (п. 5 ст. 45.1 Закона N 73-ФЗ).

Физическое лицо, получившее разрешение (открытый лист), обязано не позднее чем за пять рабочих дней до начала проведения археологических полевых работ представить в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия, орган местного самоуправления муниципального образования, на территориях которых планируется проведение археологических полевых работ, уведомление в письменной форме о проведении археологических полевых работ с указанием срока и места их проведения, а также копию разрешения (открытого листа).

Как следует из Постановления Правительства N 127 от 20.02.2014 "Об утверждении Правил выдачи, приостановления и прекращения действия разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия", открытые листы выдаются Министерством культуры Российской Федерации с учетом заключения Федерального государственного бюджетного учреждения "Российская академия наук" о целесообразности проведения археологических полевых работ определенного вида в соответствии с заявленными целями, задачами, объемом их проведения и методами исследования и подтверждают право на проведение одного из следующих видов археологических полевых работ:

а) археологические разведки;

б) археологические раскопки;

в) археологические наблюдения.

2. Объективная сторона рассматриваемого правонарушения состоит в следующих противоправных действиях:

проведение археологических полевых работ без полученного в установленном порядке разрешения (открытого листа), если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (открытым листом) (ч. 1 комментируемой статьи);

действия, предусмотренные ч. 1 ст. 7.15 КоАП РФ, повлекшие по неосторожности повреждение или уничтожение объекта археологического наследия, выявленного объекта археологического наследия (ч. 2 комментируемой статьи);

действия, предусмотренные ч. 1 ст. 7.15 КоАП РФ, совершенные с использованием специальных технических средств поиска и (или) землеройных машин (ч. 3 комментируемой статьи).

ПРИМЕР.

"Правонарушение выразилось в том, что в открытом листе его держателю П.О.С. разрешено проводить археологические полевые работы по *** месторождению на территории *** и *** районов Оренбургской области, а фактически работы были проведены на территории *** района Оренбургской области, что нарушает условия, предусмотренные открытым листом.

15 сентября 2016 начальником управления государственной охраны объектов культурного наследия Министерства культуры и внешних связей Оренбургской области в отношении ООО "Терра" составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.15 КоАП РФ.

Факт совершения обществом указанного административного правонарушения подтверждается собранными по делу доказательствами, в том числе протоколом об административном правонарушении; техническим отчетом о проведении археологического обследования земельных участков, отводимых под объект "***"; открытым листом от 26 ноября 2015 года N ***, а также иными материалами дела" (Постановление Оренбургского областного суда от 11.05.2017 N 4а-180/2017).

Как усматривается из диспозиции ч. 1 ст. 7.15 КоАП РФ объективная сторона данного административного правонарушения не ограничивается ведением археологических разведок или раскопок именно в границах памятника археологии, а направлена на пресечение несанкционированного ведения археологических разведок или раскопок в целом и направлено на защиту объектов культурного наследия (см., например: решение N 12-322(1)/2013 12-322/2013 от 26 сентября 2013 г.).

Из судебной практики следует, что отсутствие подлинника открытого листа не свидетельствует о том, что археологические полевые работы проводились без разрешения (открытого листа), полученного в установленном порядке (см., например: решение Томского областного суда от 16.06.2016 по делу N 77-132/2016).

Административное правонарушение, предусмотренное ст. 7.15 КоАП РФ, не является длящимся.

ПРИМЕР.

"Доводы должностного лица контролирующего органа о том, что Б. совершено длящееся правонарушение, не соответствуют требованиям законодательства. Длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся выполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей.

Из обстоятельств дела следует, что Б. допущено однократное нарушение закона, которое выразилось в ведении археологических разведок в июне - июле 2011 года без полученного в установленном порядке разрешения (открытого листа).

Таким образом, вывод судьи в постановлении об истечении давности срока привлечения к административной ответственности является верным" (решение N 12-25/2016 от 9 февраля 2016 г. по делу N 12-25/2016).

3. Субъектами правонарушений являются граждане, должностные лица и юридические лица, виновные в умышленном несоблюдении установленного порядка проведения разведок и раскопок памятников археологии, а также в повреждении или уничтожении объекта археологического наследия по неосторожности.

Судебная практика исходит из того, что субъектом рассматриваемого административного правонарушения является лицо, ответственное за ведение археологических исследований.

ПРИМЕР.

"Ссылка защитника на то, что судом не выяснено, кем конкретно выполнялись работы на объекте культурного наследия, какими орудиями и в какое время, не может быть принята во внимание.

Лицом, ответственным за ведение археологических исследований, является ООО "<данные изъяты>", поэтому именно данное Общество является субъектом вмененного административного правонарушения.

Кроме того, согласно п. 6 разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия регионального значения от 28 июля 2014 года привлечение субподрядных организаций ООО "<данные изъяты>" не предусмотрено.

Орудия и время выполнения шурфов для квалификации действий Общества не имеют значения (при условии привлечения к ответственности в пределах срока давности), важен лишь сам факт ведения археологических разведок или раскопок без полученного в установленном порядке разрешения (открытого листа)" (решение Архангельского областного суда от 24.03.2015 N 7П-52/2015).

4. Анализ судебной практики показывает, что субъективная сторона рассматриваемого административного правонарушения характеризуется виной в форме умысла (см., например: решение Самарского областного суда от 20.08.2015 N 12-305/2015). Так, в решении Новгородского районного суда Новгородской области от 6 сентября 2012 г. отмечено: "Учитывая, что субъектом правонарушения (ч. 1 ст. 7.15 КоАП РФ) является лицо, виновное в умышленном несоблюдении установленного порядка проведения разведок и раскопок памятников археологии, в данном деле следует отметить наличие у лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, Ластовка В.М., прямого умысла по отношению к совершенным действиям и косвенного умысла относительно исторической и культурной ценности объекта".

В научной литературе подчеркивается, что "проведение археологических полевых работ является осознанным действием лица, которое не может не предвидеть наступление вредных последствий для объекта археологического наследия. Предвидя наступление вредных последствий для объекта археологического наследия, лицо, производящее эти работы, не может не желать их наступления. Более того, ведение любых раскопок памятников археологии приводит к повреждению культурного слоя, остатков сооружений и объектов, а полные раскопки фактически являются их уничтожением. В отличие от объектов культурного наследия, представленных зданиями и сооружениями, воссоздать культурный слой древнего памятника невозможно. Это всегда невосполнимая утрата.

Надо полагать, повреждение или уничтожение объекта археологического наследия при проведении археологических полевых работ может быть только умышленным. Соответственно, такие действия в отношении граждан и должностных лиц следует квалифицировать по ст. 243 Уголовного кодекса РФ" (Панфилов А.Н. Административная ответственность за правонарушения в сфере охраны объектов культурного наследия в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2013. N 12. С. 1097 - 1105).

5. Санкции комментируемой статьи, помимо административного штрафа, устанавливаемого в качестве основного административного наказания, дополнительно предусматривают такой вид наказания, как "конфискация предметов, добытых в результате археологических полевых работ, а также инструментов и оборудования, использованных для археологических полевых работ". Кроме того, санкция ч. 3 ст. 7.15 предусматривает конфискацию специальных технических средств поиска и (или) землеройных машин. Хотя в специализированной литературе обосновывается, что "...нахождение объектов археологического наследия, а также всех движимых предметов, имеющих к ним отношение, в государственной собственности (п. 3 ст. 49 Закона N 73) исключает их конфискацию. В этой связи представляется верной точка зрения об исключении из санкций ст. 7.15 КоАП РФ упоминания о конфискации предметов, добытых в результате раскопок, оставив лишь конфискацию инструментов и оборудования" (Вахитов А.К. Административно-правовая охрана объектов культурного наследия: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.2014. М., 2007. С. 23).