Статья 10 КВВТ РФ. Использование поверхностных водных объектов, их береговой полосы в пределах внутренних водных путей, а также земель и земельных участков в целях судоходства (действующая редакция)

1. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает право организаций внутреннего водного транспорта использовать для работ, связанных с судоходством, береговую полосу, которая находится за пределами территории поселений. Это право безвозмездного пользования береговой полосой может быть осуществлено организациями внутреннего водного транспорта лишь по согласованию с администрацией соответствующего бассейна внутренних водных путей в части обеспечения безопасности судоходства.

В соответствии с ч. 6 ст. 6 ВК береговая полоса - полоса земли вдоль береговой линии (границы водного объекта) водного объекта общего пользования. Ширина береговой полосы составляет 20 м, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем 10 км, для которых ширина береговой полосы составляет 5 м.

Постановлением Правительства РФ от 29 апреля 2016 г. N 377 утверждены Правила определения местоположения береговой линии (границы водного объекта), случаев и периодичности ее определения. Данные Правила лежат в основе определения береговой полосы для целей настоящей статьи.

Береговая полоса предназначается для общего пользования. В соответствии с ч. 1 - 3, 6 - 8 ст. 6 ВК поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено данным Кодексом. Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено названным Кодексом, другими федеральными законами. Использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, определяемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд.

Каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств (см. Постановление Верховного Суда РФ от 15 июня 2017 г. N 48-АД17-10).

В комментируемой статье говорится о праве организаций внутреннего водного транспорта использовать береговую полосу по согласованию с администрациями бассейнов внутренних водных путей. На практике это вызывает споры о необходимости наличия специального документа, подтверждающего право пользования водными объектами, земельными участками.

Верховным Судом отмечается, что в соответствии с положениями ст. 9, 11 ВК юридические лица приобретают право пользования поверхностными водными объектами на основании договора водопользования, который заключается между исполнительным органом государственной власти (местного самоуправления) и водопользователем. Не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование, если водный объект используется для судоходства или плавания маломерных судов (см. Постановление Верховного Суда РФ от 29 октября 2014 г. N 303-АД14-2318 г. по делу N А73-12046/2013).

Согласно ст. 90 ЗК земельные участки могут предоставляться в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов внутреннего водного транспорта для выделения береговой полосы. Береговая полоса внутренних водных путей выделяется для работ, связанных с судоходством и сплавом по внутренним водным путям, вне территорий населенных пунктов. Порядок выделения береговой полосы и пользования ею определяется КВВТ. Документ о предоставлении в пользование земельного участка необходим лишь в том случае, когда для осуществления водопользования земельный участок технологически необходим.

Пример: ООО "Агентство речного флота" обратилось в Верховный Суд РФ с заявлением о признании недействующим подп. "е" п. 10 Правил подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 844. Данный пункт содержал требование предоставить для заключения договора водопользования или принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование документ о предоставлении в пользование земельного участка. Заявитель указывал, что в смысле, придаваемом данной норме правоприменительной практикой, данное требование является безусловным, независимо от целей, для которых предполагается использовать водный объект. Фактически это обязывает организации внутреннего водного транспорта заключать договор аренды земельного участка, необоснованно ограничивая их права. Между тем в силу п. 1 ст. 10 КВВТ в пределах внутренних водных путей, расположенных за пределами территорий поселений, организации внутреннего водного транспорта вправе использовать береговую полосу безвозмездно для работ, связанных с судоходством.

Представители Минприроды возражали против удовлетворения заявленных требований, считая их необоснованными, и указали, что оспариваемый пункт соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы заявителя, так как по смыслу оспариваемого положения документ о предоставлении в пользование земельного участка прилагается к заявлению только в тех случаях, когда для осуществления водопользования необходимо использовать земельный участок. Суд согласился с этой позицией.

Он указал, что оспариваемое требование распространяется только на случаи использования водных объектов в целях, указанных в ч. 2 ст. 11 ВК. При этом по смыслу оспариваемой нормы представление документа о предоставлении в пользование земельного участка необходимо лишь в том случае, когда для осуществления водопользования земельный участок технологически необходим. Так, например, согласно п. 4 ст. 90 ЗК земельные участки могут предоставляться в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов внутреннего водного транспорта для размещения причалов, пристаней, гидротехнических сооружений, других объектов внутреннего водного транспорта, выделения береговой полосы.

Согласно п. 9 ст. 10 КВВТ предоставление земельных участков, расположенных в пределах береговой полосы, и выделение участков акватории внутренних водных путей, строительство на них каких-либо зданий, строений и сооружений осуществляются в порядке, установленном земельным и водным законодательством, по согласованию с бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте.

Суд посчитал, что, учитывая изложенное, оспариваемое положение не противоречит действующему законодательству и не нарушает прав заявителя, поскольку не предполагает во всех случаях обращения за разрешением, независимо от целей, для которых предполагается использовать водный объект, представление документа о предоставлении в пользование земельного участка (см. решение Верховного Суда РФ от 6 октября 2009 г. N ГКПИ09-1159).

2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает права администрации бассейнов внутренних водных путей по части использования береговой полосы.

Администрации имеют право:

- пользоваться береговой полосой для проведения работ по обеспечению судоходства и строительству зданий, строений и сооружений для этих целей в порядке, установленном законодательством (ГрК и ЗК);

- устанавливать на береговой полосе береговые средства навигационного оборудования - специальные сооружения, конструкции или устройства, предназначенные для ориентирования или определения места судна, для ограждения каналов, фарватеров и навигационных опасностей, а также для определения маневренных элементов, производства девиационных и радиодевиационных работ, обозначения различных полигонов, районов и отдельных точек на воде. На береговой полосе устанавливаются стационарные (неподвижные) береговые средства навигационного оборудования, с точно определенными координатами, оснащенные, как правило, мощным и эффективным оборудованием, обеспечивающим значительную дальность действия и надежность навигационного обеспечения (маяки, знаки, огни, башни, створы, пятна, естественные пункты, объекты и сооружения);

- осуществлять рубки произрастающих на береговой полосе деревьев и кустарников для обеспечения безопасности судоходства, в том числе видимости береговых средств навигационного оборудования, а также для геодезического обоснования при съемках участков русел рек.

Установка береговых средств навигационного оборудования и прокладка просек для обеспечения их видимости могут проводиться также за пределами береговой полосы в порядке, установленном ЛК и ВК. В соответствии с п. 5.1 ст. 21 ЛК в лесах выборочные рубки и сплошные рубки деревьев, кустарников, лиан допускаются в случаях, если строительство, реконструкция, эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, не запрещены или не ограничены в соответствии с законодательством;

- использовать безвозмездно для проведения работ по обеспечению судоходства и строительству зданий, строений и сооружений грунт, камень, гравий, деревья и кустарники, находящиеся в пределах береговой полосы;

- разрешать устройство временных сооружений для причаливания, швартовки и стоянки судов и плавучих объектов, погрузки, выгрузки и хранения грузов, посадки на суда и высадки с судов пассажиров по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти в установленном порядке. Таким органом является Управление государственного морского и речного надзора Ространснадзора. Созданные временные причалы как части инфраструктуры внутренних водных путей в силу п. 4 Положения о федеральном государственном надзоре в области безопасности гидротехнических сооружений, утв. Постановлением Правительства РФ от 27 октября 2012 г. N 1108, подлежат надзору Ространснадзором, так как являются судоходными и портовыми гидротехническими сооружениями (см. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 6 мая 2014 г. по делу N А19-10389/2013);

- предоставлять физическим лицам (индивидуальным предпринимателям) и транспортным организациям право на проведение работ по устройству временных сооружений для причаливания, швартовки и стоянки судов и иных плавсредств, погрузочных операций и высадки и посадки пассажиров, по сооружению временных строений и других необходимых работ в случае непредвиденных зимовок судов или транспортных происшествий с судами, работ в сельскохозяйственных и иных целях. Физическое лицо (в том числе индивидуальный предприниматель) и транспортные организации обязаны пользоваться участком береговой полосы в соответствии с целями и условиями его предоставления, указанными в разрешении, не допуская причинения вреда водным объектам. В случае нарушения таких условий администрация бассейнов внутренних водных путей вправе приостановить действие разрешения, а если нарушения не устранены - аннулировать его.

3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает обязанность физического лица (в том числе индивидуального предпринимателя), транспортной организации (юридического лица), использующих береговую полосу для проведения временных работ, после их окончания очистить береговую полосу и обустроить ее.

Исполнение данной обязанности проверяется при проведении регионального и федерального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов.

Это определяется, к примеру, следующими нормативными актами:

- Приказ Росприроднадзора от 18 октября 2016 г. N 670 "О Перечне правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках отдельного вида государственного контроля (надзора)";

- Приказ Государственной инспекции по экологии и природопользованию Пермского края от 22 октября 2018 г. N СЭД-36-01-03-49 "Об утверждении Перечня правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках отдельных видов регионального надзора";

- Приказ Департамента природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа от 29 августа 2017 г. N 41-пр "Об утверждении перечней правовых актов и их отдельных частей (положений), содержащих обязательные требования, которые оцениваются при проведении мероприятий по контролю";

- Приказ Министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Пензенской области от 16 июня 2017 г. N 89/2 "Об утверждении Перечней правовых актов и их отдельных частей (положений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках отдельных видов государственного контроля (надзора), осуществляемых Министерством лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Пензенской области и подведомственными учреждениями".

За неисполнение требования об очистке и обустройстве береговой полосы после окончания ее использования уполномоченные органы могут применить к нарушителям меры административного принуждения.

4. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает запрет, который направлен на обеспечение безопасности судоходства на внутренних водных путях. Этот запрет касается недопустимости установки на береговой полосе каких-либо постоянных огней, направленных в сторону судовых ходов, за исключением навигационных огней.

Правила установки навигационных огней регламентируются Правилами плавания судов по внутренним водным путям. Нарушение установленных Правил может угрожать безопасности судоходства, что является недопустимым и образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 11.6 КоАП. Объективная сторона этого состава характеризуется противоправностью действий, связанных с установкой без надлежащего разрешения (согласования) знаков, сооружений, источников звуковых и световых сигналов, создающих помехи в опознании навигационных знаков и сигналов.

В случае же необходимости установки временных огней на береговой полосе внутренних водных путей владелец временных огней должен согласовать их установку с администрацией бассейна внутренних водных путей и обеспечить ограждение таких огней со стороны судовых ходов, чтобы избежать помех в опознании навигационных знаков и сигналов.

5. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает запрет на использование внутренних водных путей и их береговой полосы для осуществления хозяйственной и иной деятельности, если такая деятельность несовместима с обеспечением безопасности судоходства.

Хозяйственная и иная деятельность является понятием собирательным и неконкретным. В соответствии с действующим законодательством выделяются следующие виды деятельности:

- коммерческая деятельность, которая осуществляется с целью извлечения прибыли или достижения иных социальных и экономических результатов;

- некоммерческая деятельность, которая не преследует цель извлечения прибыли, но может ставить задачи достижения определенных социальных или экономических результатов;

- хозяйственное обеспечение, представляющее собой особый вид деятельности, направленный на обеспечение функционирования предприятий (учреждений или организаций).

Любая деятельность на береговой полосе должна позволять обеспечить безопасность судоходства.

6. Пункт 7 комментируемой статьи устанавливает требование о согласовании использования водных объектов, применяемых для судоходства, для целей рыболовства. Такое согласование осуществляется с администрациями бассейнов внутренних водных путей.

В соответствии с положениями ст. 51.1 ВК использование водных объектов для целей рыболовства и аквакультуры (рыбоводства) осуществляется в соответствии с положениями ВК, Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и Федерального закона от 2 июля 2013 г. N 148-ФЗ "Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

7. Пункт 8 комментируемой статьи закрепляет исключение из правил пользования береговой полосой, предусмотренных п. 2 - 4 комментируемой статьи. Это исключение касается береговой полосы:

- на особо охраняемых природных территориях;

- территориях гидротехнических сооружений;

- земельных участках, на которых размещены мелиоративные сооружения, полосы отвода автомобильных и железных дорог;

- земельных участках, укрепленных специальными сооружениями;

- других землях, предусмотренных ЗК и иным законодательством.

На береговую полосу, расположенную на перечисленных территориях, не распространяется право пользования, предусмотренное комментируемой статьей.

Рассмотрим подробнее, какие территории законодатель определил в качестве исключений.

Особо охраняемые природные территории в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

Для принятия решения о создании особо охраняемой природной территории ст. 2 указанного Федерального закона требует учитывать:

- значение соответствующей территории для сохранения биологического разнообразия, в том числе редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов растительного и животного мира и среды их обитания;

- наличие в границах соответствующей территории участков природных ландшафтов и культурных ландшафтов, представляющих собой особую эстетическую, научную и культурную ценность;

- наличие в границах соответствующей территории геологических, минералогических и палеонтологических объектов, представляющих собой особую научную, культурную и эстетическую ценность;

- наличие в границах соответствующей территории уникальных природных комплексов и объектов, в том числе одиночных природных объектов, представляющих собой особую научную, культурную и эстетическую ценность.

Полоса отвода автомобильной дороги в соответствии с Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" - земельные участки (независимо от категории земель), которые предназначены для размещения конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и на которых располагаются или могут располагаться объекты дорожного сервиса.

Полосы отвода автомобильных дорог устанавливаются в соответствии со ст. 25 данного Федерального закона. Границы полосы отвода автомобильной дороги определяются на основании документации по планировке территории. Подготовка документации по планировке территории, предназначенной для размещения автомобильных дорог и (или) объектов дорожного сервиса, осуществляется с учетом Норм отвода земель для размещения автомобильных дорог и (или) объектов дорожного сервиса, утв. Постановлением Правительства РФ от 2 сентября 2009 г. N 717.

Полоса отвода железных дорог в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" - земельные участки, прилегающие к железнодорожным путям, земельные участки, занятые железнодорожными путями или предназначенные для размещения таких путей, а также земельные участки, занятые или предназначенные для размещения железнодорожных станций, водоотводных и укрепительных устройств, защитных полос лесов вдоль железнодорожных путей, линий связи, устройств электроснабжения, производственных и иных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов железнодорожного транспорта.

Полосы отвода железных дорог устанавливаются в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12 октября 2006 г. N 611 "О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог".

Гидротехнические сооружения в соответствии с ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" - это объекты, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов, в том числе плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники (подробнее см. комментарий к п. 2 ст. 1).

Безопасность проектирования, строительства, эксплуатации гидротехнических сооружений регулируется Сводом правил СП 58.13330.2012 "СНиП 33-01-2003. Гидротехнические сооружения. Основные положения", утв. Приказом Министерства регионального развития РФ от 29 декабря 2011 г. N 623.

Эксплуатация гидротехнических сооружений регулируется Типовыми правилами использования водохранилищ, утв. Приказом Минприроды от 24 августа 2010 г. N 330.

Мелиоративные сооружения в соответствии с Федеральным законом от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" - каналы, коллекторы, трубопроводы, водохранилища, плотины, дамбы, насосные станции, водозаборы, другие сооружения и устройства на мелиорированных землях, обеспечивающие создание оптимальных водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорированных землях.

Проектирование и строительство мелиоративных систем, в процессе функционирования которых используются водные объекты, осуществляется в соответствии с ВК.

8. Пункт 9 комментируемой статьи устанавливает законодательный порядок предоставления и выделения земельных участков, расположенных в пределах береговой полосы, участков акватории внутренних водных путей, строительства на них каких-либо зданий, строений и сооружений.

Обязательным условием является согласование с администрациями бассейнов внутренних водных путей.

По своей сути норма является отсылочной, указывая на необходимость соблюдения земельного и водного законодательства Российской Федерации (ЗК и ВК).

Так, в соответствии с п. 2 Постановления Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 844 "О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование" водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ или собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование:

- для обеспечения обороны страны и безопасности государства;

- сброса сточных вод;

- строительства и реконструкции гидротехнических сооружений;

- создания стационарных и плавучих (подвижных) буровых установок (платформ), морских плавучих (передвижных) платформ, морских стационарных платформ и искусственных островов;

- строительства и реконструкции мостов, подводных переходов, трубопроводов и других линейных объектов, если такие строительство и реконструкция связаны с изменением дна и берегов поверхностных водных объектов;

- разведки и добычи полезных ископаемых; проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов поверхностных водных объектов, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 47 ВК;

- подъема затонувших судов;

- сплава древесины;

- забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов для гидромелиорации земель;

- забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и сброса сточных вод для осуществления аквакультуры (рыбоводства).

Пунктом 8 ст. 27 ЗК установлен запрет на приватизацию земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с ВК, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территории общего пользования. Между тем запрет либо ограничения на передачу земельных участков в пределах береговой полосы в аренду ЗК не предусматривает.

Таким образом, положениями ВК и ЗК не исключены из оборота земельные участки, находящиеся в прибрежной береговой полосе, при этом их использование предполагает лишь соблюдение определенных законодателем ограничений. Других ограничений в отношении береговой полосы действующим законодательством не установлено (см. Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 3 марта 2014 г. N Ф03-227/14 по делу N А51-7802/2013).

9. Пункт 10 комментируемой статьи определяет условия пользования береговой полосой, прилегающей к внутренним водным путям, на участках пограничных зон РФ.

Пользование такими земельными участками осуществляется в соответствии с ЗК и по согласованию с ФСБ как федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности.

Правила пограничного режима в пограничной зоне Российской Федерации определяются Приказом ФСБ от 7 августа 2017 г. N 454.

В соответствии со ст. 16 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" и п. 2 Правил пограничного режима пограничную зону устанавливают протяженностью 5 км вдоль Государственной границы Российской Федерации, простирающейся вдоль российских берегов пограничных рек, озер и иных водных объектов.

В соответствии с п. 11 Правил пограничного режима хозяйственная, промысловая и иная деятельность, связанная с пользованием лесами, недрами, водными ресурсами, осуществляется в пограничной зоне, установленной шириной менее 5 км, в пятикилометровой полосе местности, на островах на пограничных реках, озерах и иных водных объектах или до рубежа инженерно-технических сооружений в случаях, если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности, - на основании разрешения пограничного органа или подразделения пограничного органа. В остальной части пограничной зоны, установленной шириной от 5 и более км, деятельность осуществляется с уведомлением пограничного органа или подразделения пограничного органа.

10. Пункт 11 комментируемой статьи устанавливает запрет на оставление на водных объектах и на береговой полосе безнадзорных судов, сооружений, оказывающих негативное влияние на состояние внутренних водных путей и береговой полосы и (или) затрудняющих их использование.

В соответствии со ст. 1 ФЗ "Об охране окружающей среды" под негативным воздействием на окружающую среду следует понимать воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды. Влияние на состояние внутренних водных путей и береговой полосы может заключаться в загрязнении водных путей и береговой полосы.

Под загрязнением окружающей среды понимается поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду.

Затруднение использования внутренних водных путей и береговой полосы означает невозможность в полной мере использовать внутренние водные пути для осуществления судоходства, установки навигационных огней и знаков, другого оборудования и обеспечивать их функционирование в соответствии с обязательными требованиями, установленными Правилами плавания судов по внутренним водным путям.