Статья 39 КВВТ РФ. Обязанности судовладельцев по охране окружающей среды (действующая редакция)

1. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи предотвращение загрязнения окружающей среды с судов является обязанностью судовладельцев. Меры, принимаемые судовладельцами во исполнение данной обязанности, регламентированы законодательными и подзаконными нормативными актами и обеспечены принудительной силой государства.

Данное положение взаимосвязано с п. 2 ст. 34, ст. 121 КВВТ - в части обязанностей и ответственности судовладельца, а также нормами таких законодательных актов в сфере защиты окружающей среды, как ВК, ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и другими.

Более детально предотвращение судовладельцем загрязнения окружающей среды с судов регламентировано подзаконными актами Правительства, Минтранса, Росприроднадзора, а также актами Российского речного регистра.

Технический регламент о безопасности объектов внутреннего водного транспорта в целях обеспечения экологической безопасности судов устанавливает в отношении эксплуатанта судна требования по выполнению международных договоров Российской Федерации и законодательства в области охраны окружающей среды, использования и охраны водных объектов, промышленной безопасности, а также конкретизирует меры, подлежащие выполнению судовладельцем как во время эксплуатации судна, так и в отстое (см. ст. 257, 258 Регламента).

Предотвращение загрязнения окружающей среды с судов является важнейшим средством обеспечения экологической безопасности на внутренних водных путях.

Согласно Стратегии развития внутреннего водного транспорта Российской Федерации на период до 2030 г., утв. распоряжением Правительства РФ от 29 февраля 2016 г. N 327-р, повышение экологической безопасности на внутреннем водном транспорте является приоритетной задачей отрасли и должно обеспечиваться за счет реализации предусмотренных мероприятий, включающих в отношении судов:

- разработку программы модернизации судов по снижению их негативного воздействия на окружающую среду, строительства технологически совершенных судов для замены существующего природоохранного флота (сборщиков льяльных вод, станций комплексной очистки судов и нефтемусоросборщиков);

- совершенствование комплексного обслуживания судов внутреннего водного транспорта, включая прием и обработку хозяйственно-бытовых и нефтесодержащих вод, других отходов;

- обеспечение экологической безопасности при эксплуатации судов, предотвращение загрязнения с судов хозяйственно-бытовыми, сточными и нефтесодержащими водами, нефтью и другими вредными для здоровья людей и водных биологических ресурсов веществами.

Нормативно-правовую основу обеспечения экологической безопасности на внутреннем водном транспорте составляют также нормы международного права. Международное право закрепляет общие требования по экологической безопасности при эксплуатации внутреннего водного транспорта, требования к ее обеспечению при пересечении судами территории двух или более пограничных государств, а также в случае выхода судна на участки внутренних водных путей с морским режимом судоходства (в этом случае применяются нормы о безопасности мореплавания).

Среди международных нормативных актов следует выделить:

- Европейское соглашение о международной перевозке опасных грузов по внутренним водным путям (ВОПОГ) от 26 мая 2000 г., участницей которого является Российская Федерация. Правила, прилагаемые к Соглашению, включают положения, касающиеся опасных веществ и изделий, их перевозки на борту судов или танкеров, требований к постройке и эксплуатации таких судов, процедур осмотра судов, выдачи свидетельств о допущении судов к эксплуатации и признании квалификационных отступлений, процедур контроля, подготовки экспертов;

- Конвенцию о режиме судоходства на Дунае от 18 августа 1948 г., Российская Федерация является участницей как правопреемник СССР;

- Будапештскую конвенцию о договоре перевозки грузов по внутренним водным путям (КПГВ) от 22 июня 2001 г., ратифицированную Федеральным законом от 8 марта 2007 г. N 33-ФЗ;

- Конвенцию об ответственности за ущерб, причиненный при перевозке опасных грузов автомобильным, железнодорожным и внутренним водным транспортом (КГПОГ), от 10 октября 1989 г. Россия не вступила в данную Конвенцию;

- Хельсинкские правила использования вод международных рек от 20 августа 1966 г. Названные Правила содержат рекомендации по предотвращению и контролю загрязнения, регулированию судоходства на судоходных реках, лесосплава, предупреждению и разрешению международных споров относительно прав или других интересов государств бассейна. Хельсинские правила имеют рекомендательный характер.

Следует отметить, что комментируемая статья рассматривается судебными инстанциями в качестве основания:

- ответственности судовладельца в случае причинения ущерба водным объектам, в случае разлива нефтепродуктов (см. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 8 декабря 2011 г. по делу N А43-23014/2010);

- выполнения лицензионных требований и условий при лицензировании отдельных видов деятельности на внутреннем водном транспорте (см. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22 сентября 2009 г. по делу N А58-1832/08).

Согласно п. 1 комментируемой статьи судовладелец для предотвращения загрязнения с судов нефтью и ликвидации последствий такого загрязнения обязан разработать в отношении судна план чрезвычайных мер по предотвращению такого загрязнения и обеспечить выполнение этого плана в порядке, установленном Минтрансом.

Для целях регулируемых отношений под нефтью понимается любая стойкая углеводородная минеральная жидкость (в том числе сырая нефть, мазут, тяжелое дизельное топливо, смазочные масла) независимо от того, перевозится она на судне в качестве груза или бункерного топлива. Под бункерным топливом понимаются нефтепродукты (в том числе смазочное масло), используемые или предназначенные для использования в целях эксплуатации либо обеспечения жизнедеятельности экипажа судна, и остатки данных нефтепродуктов.

Порядок разработки в отношении судна плана чрезвычайных мер по предотвращению загрязнения с судов нефтью и ликвидации последствий такого загрязнения и порядка выполнения этого плана утвержден Приказом Минтранса от 18 марта 2014 г. N 72.

Данным Порядком определена последовательность действий членов экипажа судна и должностных лиц судовладельца судна, выполнение которых должно способствовать предотвращению разлива нефти, ликвидации и (или) уменьшению его последствий.

План чрезвычайных мер по предотвращению загрязнения с судов нефтью и ликвидации последствий такого загрязнения разрабатывается судовладельцем для каждого судна и должен учитывать:

- тип, размеры и конструктивные особенности, район плавания судна;

- максимально возможное количество нефти на судне в качестве груза и бункерного топлива;

- состав экипажа судна;

- оснащение судна средствами связи и средствами борьбы с разливом нефти.

Приказ Минтранса от 18 марта 2014 г. N 72 регламентирует содержание Плана по предотвращению загрязнения с судов нефтью и ликвидации последствий такого загрязнения, который должен включать:

- порядок проведения осмотра судна, сбора, оценки и порядок передачи информации капитаном судна судовладельцу, а также администрации соответствующего бассейна внутренних водных путей (далее - АБВВП), включая форму сообщения;

- руководства капитану судна по оценке ситуации и учитываемых факторов, первоочередных действий, мер по ликвидации и/или уменьшению последствий разлива нефти;

- перечень действий членов экипажа судна в случаях эксплуатационных разливов нефти, при предполагаемом разливе нефти вследствие наличия трещин в грузовом танке, топливной цистерне или корпусе, включая меры по обнаружению и ликвидации трещин в корпусе судна, по перекачке нефти в береговые цистерны или на иные суда, по скорейшему прекращению перекачки нефти по трубопроводу, перекачки нефти с судна на судно, сбору разлитой нефти на судне и на водной поверхности;

- перечень мер, направленных на предотвращение пожара, взрыва, воздействия токсичных паров на членов экипажа судна и пассажиров, а также при возникновении на судне пожара или угрозы взрыва;

- возможность круглосуточного установления связи с администрациями, через бассейны которых судно осуществляет плавание, и резервные варианты установления связи с ними;

- пригодные места для стоянки, в том числе с целью высадки на берег пассажиров, проведения ремонтных работ или проведения работ по частичной или полной разгрузке судна;

- порядок выполнения Плана в зависимости от возможных ситуаций на судне, связанных с предотвращением разлива нефти, ликвидации и (или) уменьшением последствий разлива нефти.

Разработанный и утвержденный судовладельцем План должен находиться на судне, копия Плана - у судовладельца. Члены экипажа судна и должностные лица судовладельца, указанные в Плане, должны быть ознакомлены с Планом под роспись.

Не реже одного раза в 3 месяца эксплуатации судна судовладельцем проводится анализ Плана, при котором учитываются изменения в законодательстве, составе должностных лиц и средствах связи, а также оценка эффективности применения Плана и внесение в него при необходимости соответствующих изменений в случае транспортного происшествия с судном.

Для несамоходных нефтеналивных судов, на которых отсутствует экипаж, План должен быть составлен судовладельцем буксирующего судна с учетом максимального количества буксируемых судов и максимальной вместимости буксируемых несамоходных нефтеналивных судов.

Порядок, утв. Приказом Минтранса от 18 марта 2014 г. N 72, не применяется судовладельцами в отношении:

- судов, не являющихся нефтеналивными судами, валовой вместимостью менее 400 т;

- нефтеналивных судов валовой вместимостью менее 150 т;

- спортивных парусных судов;

- маломерных судов;

- прогулочных судов.

Также следует учитывать Постановление Правительства РФ от 21 августа 2000 г. N 613 "О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов". Согласно указанному Постановлению в зависимости от объема и площади разлива нефти и нефтепродуктов на местности, во внутренних пресноводных водоемах выделяются чрезвычайные ситуации следующих категорий:

- локального значения - разлив от нижнего уровня разлива нефти и нефтепродуктов до 100 т нефти и нефтепродуктов на территории объекта;

- муниципального значения - разлив от 100 т до 500 т нефти и нефтепродуктов в пределах административной границы муниципального образования либо разлив до 100 т нефти и нефтепродуктов, выходящий за пределы территории объекта;

- территориального значения - разлив от 500 т до 1 000 т нефти и нефтепродуктов в пределах административной границы субъекта РФ либо разлив от 100 т до 500 т нефти и нефтепродуктов, выходящий за пределы административной границы муниципального образования;

- регионального значения - разлив от 1 000 т до 5 000 т нефти и нефтепродуктов либо разлив от 500 т до 1 000 т нефти и нефтепродуктов, выходящий за пределы административной границы субъекта РФ;

- федерального значения - разлив свыше 5 000 т нефти и нефтепродуктов либо разлив нефти и нефтепродуктов вне зависимости от объема, выходящий за пределы Государственной границы РФ, а также разлив нефти и нефтепродуктов, поступающий с территорий сопредельных государств (трансграничного значения).

Нижний уровень разлива нефти и нефтепродуктов определяется в соответствии с указаниями по определению нижнего уровня разлива нефти и нефтепродуктов для отнесения аварийного разлива к чрезвычайной ситуации, утв. Приказом Минприроды России от 3 марта 2003 г. N 156.

Прогнозируемому уровню разлива нефти и нефтепродуктов должен соответствовать уровень планирования действий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, осуществляемый в соответствии с требованиями, установленными вышеуказанными Постановлением Правительства РФ от 21 августа 2000 г. N 613, а также Приказом Минприроды России от 3 марта 2003 г. N 156.

Порядок согласования и утверждения планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов (принято сокращение - план ЛРН), а также общие требования к планированию мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов и чрезвычайных ситуаций, обусловленных разливами нефти и нефтепродуктов (ЧС(Н)), устанавливает Приказ МЧС от 28 декабря 2004 г. N 621 "Об утверждении Правил разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации".

Согласно п. 12 данных Правил при выполнении организациями сезонных, периодических или разовых работ, в процессе которых возможно возникновение чрезвычайных ситуаций, территориальные органы МЧС должны требовать у них разработку планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, соответствующих уровням возможных чрезвычайных ситуаций. С учетом специфики проведения таких работ МЧС вправе определять упрощенный порядок согласовательных процедур при их утверждении. Срок действия таких планов ограничен сроками проведения данного вида работ.

Следует учитывать судебное толкование указанного положения, согласно которому упрощенный порядок предусмотрен не для утверждения плана ликвидации аварийного разлива нефти, а для согласовательных процедур. Возможность определения упрощенного порядка согласования является правом МЧС, а не обязанностью. Упрощенный порядок согласовательных процедур МЧС не определен (данный вывод содержится в Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 22 сентября 2009 г. по делу N А58-1832/08).

2. Согласно п. 2 комментируемой статьи требования по предотвращению загрязнения окружающей среды с судов устанавливаются правилами предотвращения загрязнения окружающей среды с судов, предусмотренными п. 2 ст. 35 КВВТ.

Правила предотвращения загрязнения окружающей среды с судов (ППЗС) утверждены Приказом ФАУ "Российский Речной Регистр" от 12 октября 2015 г. N 38-п и введены в действие на основании распоряжения Минтранса от 1 сентября 2016 г. N МС-126-р с 1 сентября 2016 г.

Указанные Правила содержат обязательные требования в отношении судов, подлежащих освидетельствованию Российским речным регистром, и включают в себя:

- требования к оборудованию и устройствам судов для предотвращения загрязнения нефтью, сточными водами и мусором;

- дополнительные требования к судам классов "М-СП", "М-ПР" и "О-ПР";

- требования по предотвращению загрязнения атмосферы с судов;

- предотвращение использования озоноразрушающих веществ;

- методику расчета автономности плавания судов по условиям экологической безопасности;

- нормативные значения степени очистки нефтесодержащих и сточных вод на судах внутреннего и смешанного плавания, эксплуатирующихся на внутренних водных путях.

Соблюдение данных Правил судовладельцами является основанием для выдачи свидетельства о предотвращении загрязнения окружающей среды с судна по результатам положительного освидетельствования Российским речным регистром.

Указанное свидетельство является судовым документом согласно ст. 14 КВВТ (см. комментарий к ст. 14).

Кроме того, наличие свидетельства о предотвращении загрязнения окружающей среды с судна является лицензионным требованием, предъявляемым к соискателю лицензии (лицензиату) при выполнении работ по перевозкам внутренним водным транспортом опасных грузов, предусмотренным Постановлением Правительства РФ от 6 марта 2012 г. N 193 "О лицензировании отдельных видов деятельности на морском и внутреннем водном транспорте".

Комплексный анализ комментируемой статьи, приведенных нормативных правовых актов, судебной практики позволяет сделать вывод об исключительной обязательности принятия судовладельцем рассмотренных мер по предотвращению загрязнения окружающей среды с судов.

Данный вывод подтверждается также тем, что рассматриваемая норма включена в Перечень правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках отдельного вида государственного контроля (надзора), утв. Приказом Росприроднадзора от 18 октября 2016 г. N 670, и в Перечень актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю при осуществлении федерального государственного транспортного надзора Ространснадзором, утв. Приказом Ространснадзора от 18 октября 2016 г. N СС-1097фс.

Следует отметить, что в КВВТ не уделено достаточного внимания роли капитана и членов экипажа судна в соблюдении перечисленных требований. Между тем фактически именно на них лежит непосредственное исполнение обязанности по безопасной эксплуатации судна (включая обеспечение экологической безопасности).