Статья 1. Свобода массовой информации

1. Статья 1 комментируемого Закона дублирует и расширяет положения ст. 29 Конституции Российской Федерации о свободе массовой информации. В содержание данного принципа комментируемая статья включает:

- свободу деятельностной стороны (поиска, получения, производства и распространения массовой информации);

- свободу организационной стороны (учреждения информационного пакета - ч. 2 ст. 2 комментируемого Закона определяет средство массовой информации как периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмму, кинохроникальную программу, иную форму периодического распространения массовой информации, владение, пользование и распоряжение ими);

- свободу технической стороны (изготовления, приобретения, хранения и эксплуатации технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации).

2. Под свободой поиска информации понимается отсутствие контроля или регулирования выбора тем, свобода поиска источников информации.

К получению информации относится любое ее приобретение на возмездной или безвозмездной основе. Статьей 47 комментируемого Закона журналисту предоставлены широкие права для поиска и получения информации.

Производством информации является анализ полученной информации, ее обработка и формирование информационного пакета, программы.

Распространение массовой информации - любое предоставление, передача на возмездной или безвозмездной основе информации для ознакомления с ней неограниченного круга лиц. Саму же массовую информацию Закон определяет как предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы. Закон устанавливает запрет на воспрепятствование со стороны граждан, объединений граждан, должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, государственных органов осуществляемому на законном основании распространению продукции средств массовой информации (ч. 1 ст. 25 комментируемого Закона). Создание искусственных помех, препятствующих уверенному приему радио-, телепрограмм, то есть распространению радио-, теле- и иных технических сигналов в полосе частот, на которых осуществляется вещание по лицензии, влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 1 ст. 33 Закона). Запрещена цензура сообщений и материалов (предварительное согласование с государственными органами).

Части 3, 4 Хартии свободы печати (Лондон, 1987 г.) указывают, что власти страны не должны подвергать органы информации никакой экономической или иной дискриминации. В странах, где имеются правительственные органы информации, независимой прессе должен быть предоставлен такой же свободный доступ ко всем материалам и техническим средствам, необходимым для выпуска печатной продукции, а также теле- и радиовещания.

Государство не должно ограничивать доступ к газетной бумаге, типографиям и системам распространения, каналам связи агентств новостей, частотам и оборудованию для теле- и радиовещания.

3. Однако сказанное не следует расценивать как абсолютное отсутствие ограничений. Статья 4 комментируемого Закона не допускает распространение передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости. Запрещается использование в теле-, видео-, кинопрограммах, документальных и художественных фильмах, а также в информационных компьютерных файлах и программах обработки информационных текстов, относящихся к специальным средствам массовой информации, скрытых вставок, воздействующих на подсознание людей и (или) оказывающих вредное влияние на их здоровье. Запрещается распространение в средствах массовой информации, а также в компьютерных сетях сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, пропаганда каких-либо преимуществ использования отдельных наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров, за исключением рекламы наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Списки II и III в соответствии с Федеральным законом "О наркотических средствах и психотропных веществах", в средствах массовой информации, рассчитанных на медицинских и фармацевтических работников, а также распространение иной информации, распространение которой запрещено федеральными законами.

Кроме того, ограничен доступ к конфиденциальной информации, информации, составляющей государственную, служебную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну. Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" определял конфиденциальную информацию как документированную информацию, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством Российской Федерации. Ныне действующее законодательство (Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации") определяет конфиденциальность не как характеристику информации, а как требование к режиму ее оборота: конфиденциальность информации - обязательное для выполнения лицом, получившим доступ к определенной информации, требование не передавать такую информацию третьим лицам без согласия ее обладателя.

Информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Информация, составляющая коммерческую тайну, определяется на основании п. 2 ст. 3 Федерального закона от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" как сведения любого характера (производственные, технические, экономические, организационные и др.), в том числе о результатах интеллектуальной деятельности в научно-технической сфере, а также сведения о способах осуществления профессиональной деятельности, которые имеют действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности их третьим лицам, к которым у третьих лиц нет свободного доступа на законном основании и в отношении которых обладателем таких сведений введен режим коммерческой тайны.

Кроме того, продолжает действовать Постановление Правительства РСФСР от 5 декабря 1991 г. N 35 "О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну", в котором, например, установлено, что коммерческую тайну предприятия и предпринимателя не могут составлять учредительные документы, устав, документы, подтверждающие факт внесения записей о юридических лицах в Единый государственный реестр юридических лиц, свидетельства о государственной регистрации индивидуальных предпринимателей, лицензии, патенты.

Согласно ч. 1 ст. 24 Конституции РФ сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. Что это означает? На практике названный запрет выражается в том, что редакция, главный редактор, журналист не вправе собирать, хранить, использовать и распространять информацию о частной жизни лица без его согласия или согласия его наследников, публиковать или предавать гласности иным способом содержание личных писем и документов, кроме случаев, когда они были оглашены в открытом судебном заседании и имеют общественно значимый характер. Публикация материалов, связанных с нахождением человека под следствием, допускается только с разрешения органов следствия или суда. Наказуемым является вмешательство средств массовой информации в частную жизнь человека, в том числе сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия или согласия его наследников, опубликование или предание гласности иным способом содержания личных писем и документов гражданина.

Согласно Федеральному закону от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" сведения, ставшие известными работнику органа записи актов гражданского состояния в связи с государственной регистрацией акта гражданского состояния, охраняются как персональные данные (см. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных").

Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188 "Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера" были утверждены сведения с ограниченным доступом. К таким сведениям относятся:

- сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях;

- сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства, а также сведения о защищаемых лицах и мерах государственной защиты, осуществляемой в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации. Статья 311 УК РФ прямо предусматривает ответственность за разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении судьи, присяжного заседателя или иного лица, участвующего в отправлении правосудия, судебного пристава, судебного исполнителя, потерпевшего, свидетеля, других участников уголовного процесса, а равно в отношении их близких, если это деяние совершено лицом, которому эти сведения были доверены или стали известны в связи с его служебной деятельностью, а также те же деяния, повлекшие тяжкие последствия. При этом к тяжким последствиям можно отнести: убийство или причинение вреда здоровью защищаемого лица, его самоубийство, психическое заболевание, наркотическую зависимость, последовавшие в результате действий преступников, узнавших сведения о защищаемом лице, причинение крупного ущерба или ущерба нескольким лицам. Кроме того, на наш взгляд, к тяжким последствиям в рассматриваемой ситуации можно отнести отказ защищаемого лица или невозможность давать показания, вследствие чего теряется важный источник доказательств;

- служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами (служебная тайна);

- сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и так далее);

- сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами (коммерческая тайна);

- сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них.

4. Частью 4 ст. 8 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" запрещено ограничивать доступ к:

- нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления;

- информации о состоянии окружающей среды;

- информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну);

- информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией;

- иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами.

Граждане и организации свободны в поиске и получении любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ и другими федеральными законами.

5. В рамках свободы организационной стороны законодатель определяет уведомительный порядок регистрации (причем в отдельных случаях регистрации вообще не требуется). Не требуется регистрации: средств массовой информации, учреждаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов; периодических печатных изданий тиражом менее одной тысячи экземпляров; радио- и телепрограмм, распространяемых по кабельным сетям, ограниченным помещением и территорией одного государственного учреждения, учебного заведения или промышленного предприятия либо имеющим не более десяти абонентов; аудио- и видеопрограмм, распространяемых в записи тиражом не более десяти экземпляров), предоставление права зарегистрировать средство массовой информации практически любым лицам (за небольшим исключением), Законом предусмотрен небольшой ограниченный перечень случаев, в которых возможны отказ в регистрации средства массовой информации, а также возвращение заявления без рассмотрения с обязательным указанием причин возврата, минимизирован перечень оснований для признания государственной регистрации средства массовой информации недействительной, прекращение или приостановление деятельности средства массовой информации возможно только по судебному решению. Ограничения, связанные с учреждением теле-, видеопрограмм и организаций (юридических лиц), осуществляющих телевещание, предусмотрены практически только для иностранных физических и юридических лиц, лиц с двойным гражданством, организаций с преимущественным участием иностранного капитала. Законом установлены минимальные требования для лицензирования вещания. Аннулирование лицензии возможно только в случаях: если она была получена обманным путем; если неоднократно нарушались лицензионные условия либо предусмотренные настоящим Законом правила распространения радио- и телепрограмм, по поводу чего делались письменные предупреждения; если федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ, установлен факт скрытой уступки лицензии. О регистрации см. комментарий к ст. 8.

В отношении прав на учрежденное средство массовой информации законодатель закрепил все 3 правомочия собственника (владение, пользование и распоряжение). Под владением понимается реальное обладание объектом, его реальное наличие у собственника.

Пользование представляет собой извлечение из объекта полезных свойств.

Правомочие распоряжения - это право на определение юридической судьбы вещи, ее реализацию, то есть возможность совершать действия, направленные на прекращение права собственности. Таким образом, в контексте комментируемого Закона, собственник средства массовой информации реально обладает им, может извлекать из него полезные свойства (коммерческие каналы, плата за рекламу, продажа печатных изданий и т.д.), а также может распорядиться им любым способом - продать, подарить, завещать и т.д.

6. Законодатель также закрепил отсутствие запрета на изготовление, приобретение, хранение и эксплуатацию технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации. Установление такого запрета могло бы стать ограничением свободы массовой информации, поскольку государственные органы смогли бы определять достойные и недостойные приобретения данного оборудования издания. Положения данной статьи развиваются в ряде других норм (ч. 1 ст. 10, ч. 5 ст. 18, ч. 4 ст. 19 и др.). Кроме этого, следует отметить, что правовые отношения между учредителем, редакцией и издателем по поводу права собственности складываются на основе как Закона о СМИ, так и Гражданского кодекса РФ.

7. Ограничение указанных в комментируемой статье правомочий возможно только в случаях, прямо указанных в Законе.

8. В период действия комментируемого Закона различные инициативные группы предлагали внесение в него изменений, направленных на расширение свободы СМИ и ограничение государственного вмешательства в деятельность СМИ. Так, законопроект Союза журналистов предлагал ввести в оборот понятие плюрализма СМИ, предполагающего "множественность независимых и автономных средств массовой информации, имеющих доступ к достаточному числу разнообразных источников информации, средств производства и распространения продукции СМИ, а также отражение ими разнообразия политических, социальных, религиозных и культурных взглядов при соблюдении редакционной независимости и уважении тех правил саморегулирования, которые могут быть приняты самими СМИ на добровольной основе". Кроме того, данный законопроект указывал на недопустимость "не основанного на законе вмешательства органов государственной власти или органов местного самоуправления, организаций, общественных или религиозных организаций, их должностных лиц или работников: 1) в сферу профессиональной самостоятельности редакции СМИ; 2) в деятельность учредителя СМИ, собственника, издателя, распространителя, организации теле- и (или) радиовещания, полиграфического предприятия; 3) в отношения между учредителем, собственником, издателем, распространителем... между собой".

9. Международные нормативные акты допускают ограничение свободы массовой информации, но только в редких случаях и при соблюдении определенных условий. Согласно ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. допускаются некоторые ограничения свободы массовой информации в двух случаях:

- для уважения прав и репутации других лиц;

- для охраны государственной безопасности, общественного порядка и нравственности населения.

В соответствии со ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., осуществление свободы самовыражения, "налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с формальностями, условиями, ограничениями или штрафными санкциями, предусмотренными законом и необходимыми в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия".

Всеобщая декларация прав человека в п. 2 ст. 29 указывает, что "при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью:

- обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других;

- удовлетворения справедливых требований морали;

- общественного порядка;

- общего благосостояния в демократическом обществе".

В Декларации прав и свобод человека и гражданина (п. 2 ст. 2) выделяются следующие основания для ограничений по закону:

- в целях защиты конституционного строя;

- нравственности;

- здоровья;

- законных прав и интересов других людей в демократическом обществе.

Антитеррористическая конвенция содержит дополнительные ограничения (самоограничения) принципа свободы информации при общении с террористами и освещении террористических актов в средствах массовой информации. Исходя из того что доступ к СМИ с целью изложения своей позиции в большинстве случаев является одной из главных целей террористов, СМИ не должны:

- брать у террористов интервью во время совершения преступления и по своей инициативе, кроме как по просьбе или с санкции оперативного штаба;

- предоставлять террористам возможность выйти в прямой эфир без предварительных консультаций с оперативным штабом;

- самостоятельно брать на себя роль посредника (за исключением случаев, когда это санкционировано или сделано по просьбе оперативного штаба); если представитель СМИ оказался в числе переговорщиков, он должен воздержаться от собственных публикаций до разрешения кризиса;

- брать в руки оружие и надевать камуфляжную или иную униформу, понимая, что, взяв в руки оружие, работник СМИ перестает быть таковым;

- предлагать террористам, заложникам, беженцам, другим вовлеченным в конфликт лицам предпринимать какие-либо действия для получения удачных видео- или фотокадров;

- оскорблять и унижать террористов, в руках которых жизнь заложников.

В случае получения информации о готовящемся теракте или о его начале до обнародования данной информации журналист обязан сообщить ее руководству своего СМИ. Руководство СМИ обязано поставить в известность оперативный штаб о своем намерении освещать события. Журналисты должны иметь при себе и по первому требованию предъявлять редакционное удостоверение или иной документ, удостоверяющий личность и профессиональную принадлежность.

Средства массовой информации должны:

- помнить, что прямой теле- и радиоэфир может использоваться террористами для передачи условных сигналов сообщникам в других местах;

- избегать детальных подробностей о действиях профессионалов, занятых спасением людей;

- быть тактичными и внимательными к чувствам родных и близких жертв терроризма; проявлять особую чуткость к очевидцам событий как к источникам информации;

- избегать излишнего натурализма при показе места события и его участников, с уважением относиться к нравственным, национальным и религиозным чувствам своей аудитории;

- быть внимательными к употреблению тех или иных терминов в освещении событий; нельзя идти на поводу у террористов, использующих выгодные для них самоназвания;

- отдавать себе отчет в том, что заложники террористов являются и заложниками ситуации, в определенный момент превращающимися в инструмент давления на общественное мнение;

- избегать идентификации родственников и друзей заложников и потенциальных жертв без их согласия.

Работники СМИ обязаны незамедлительно передавать в распоряжение оперативного штаба или официальных органов ставшую им известной в ходе контактов с террористами информацию, которая могла бы быть использована для спасения жизни людей в ходе антитеррористической операции.

Освещая теракты и антитеррористические операции, нужно также:

- помнить о своей обязанности информировать общественность, а не сеять панику; следить не только за смыслом сказанного, но и за тоном;

- помнить, что сообщения в СМИ являются общедоступными, в том числе и для тех, кто намеренно создает критическую ситуацию;

- учитывать, что мировое сообщество отвергает связь терроризма с какой-либо конкретной религией, расой или национальностью;

- понимать, что информационные сообщения не должны содержать сведений, которые могли бы способствовать усилению позиций террористов. Подобные жесткие требования могут распространяться исключительно на ситуации, связанные с непосредственной угрозой для жизни людей, и не могут распространяться на события политической, экономической или социальной борьбы, укладывающиеся в рамки Конституции.

Оперативный штаб может закрыть часть информации. При этом СМИ обязаны сообщать своей аудитории, что часть информации закрыта оперативным штабом на время проведения контртеррористической операции по соображениям безопасности для сохранения жизни людей.

Разработанные проекты нового Закона "О средствах массовой информации" (в частности, проект Коваленко-Лондона) допускали ограничения свободы массовой информации в случаях крайней необходимости рядом интересов:

- интерес соблюдения достоинства человеческой личности;

- интерес свободы и собственности третьего лица;

- интерес плюрализма выражения общественного мнения;

- интересы поддержания общественного порядка;

- интересы соблюдения требований государственной обороны и государственной безопасности.

Следует всячески препятствовать возникновению информационных монополий, присваивающих себе единоличное право распространения информации. В этой связи Декларация Совета Европы от 23 января 1970 г. "О средствах массовой информации и правах человека" отмечает, что независимость средств массовой информации должна быть защищена от угрозы со стороны монополий. Последствия монополизации органов печати и возможные меры экономической помощи требуют дополнительного рассмотрения. Ни частные предприятия, ни финансовые группы не должны иметь права на монополию в области печати, радио или телевидения, и не следует разрешать образование монополии, подконтрольной правительству. Отдельные лица, социальные группы, региональные или местные органы власти должны иметь право заниматься этой деятельностью, если они соблюдают установленные правила лицензирования (части 7, 8 раздела A).