Статья 48. Аккредитация

1. Комментируемая статья определяет право и порядок аккредитации журналистов при государственных органах, организациях, учреждениях, органах общественного объединения. Термин "аккредитация" можно определить как процедуру, по результатам которой журналист получает право постоянно присутствовать при осуществлении функций аккредитующего его органа с целью объективного освещения в средствах массовой информации деятельности этого органа, создания необходимых условий для осуществления профессиональной деятельности представителей средств массовой информации. Закон не содержит дифференциации видов аккредитации (за исключением, пожалуй, разграничения отечественных и зарубежных журналистов).

Аккредитация является законным способом получения информации в целях дальнейшего производства и распространения ее для неограниченного круга лиц и предоставляет аккредитованным журналистам дополнительные возможности для поиска и получения информации.

Разрозненные нормы о праве органов власти учреждать средства массовой информации содержатся в федеральных законах. В соответствии с ч. 6 ст. 8 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе учреждать средства массовой информации для освещения деятельности полиции. По заявкам редакций средств массовой информации в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, осуществляется аккредитация журналистов для освещения деятельности полиции. Порядок аккредитации, на который имеется ссылка в приведенной норме, установлен положением об аккредитации, о котором мы скажем чуть ниже.

Положения об аккредитации журналистов при конкретном государственном органе раскрывают специфику определенных видов аккредитации.

Так, Положение об аккредитации представителей средства массовой информации при Конституционном Суде РФ выделяет два вида аккредитации: постоянную (до конца текущего года); разовую (на время одного заседания Конституционного Суда РФ или другого мероприятия в Конституционном Суде, на котором предусмотрено присутствие представителей средств массовой информации). Постоянная аккредитация оформляется представителям средств массовой информации, отвечающим в своей редакции за освещение деятельности Конституционного Суда РФ и систематически публикующим материалы о Конституционном Суде. Основанием для оформления постоянной аккредитации является письменный запрос за подписью главного редактора. Основанием для оформления разовой аккредитации является письменная или устная заявка представителя средства массовой информации.

Аккредитация журналиста осуществляется редакцией в инициативном порядке, путем подачи заявки в аккредитующий орган. Специальные требования по содержанию заявки на аккредитацию могут содержаться в конкретных положениях об аккредитации, принятых в аккредитующих органах.

Основным условием аккредитации журналистов является соблюдение редакциями правил аккредитации, разработанных в аккредитующих органах.

Обратим внимание на указанное в ч. 2 условие соблюдения редакциями правил аккредитации, установленных этими органами, организациями, учреждениями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований о признании недействительными отдельных норм Положения о порядке аккредитации журналистов при Собрании депутатов Ненецкого автономного округа, суды обеих инстанций пришли к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Собранием депутатов Ненецкого автономного округа в пределах полномочий, не содержит положений, предусматривающих иные по сравнению с федеральными законами способы ограничения прав и свобод аккредитованных журналистов и условия для их применения, а также не устанавливает дополнительные по отношению к комментируемой статье основания для отказа в аккредитации журналистов или для лишения журналистов аккредитации. Следовательно, оспариваемые нормы в той части, в которой они предусматривают возможность аккредитации при Собрании депутатов Ненецкого автономного округа лишь журналистов - представителей редакций средств массовой информации, зарегистрированных в Российской Федерации в установленном порядке, законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречат (см. Определение ВС РФ от 15 мая 2013 г. N 63-АПГ13-2).

Как показывает судебная практика, в правила аккредитации органов, организаций, учреждений не могут включаться положения, предусматривающие иные по сравнению с федеральными законами способы ограничения прав и свобод аккредитованных журналистов и условия для их применения, а также дополнительные по отношению к комментируемой статье основания для отказа в аккредитации журналистов или для лишения журналистов аккредитации.

Так, например, в соответствии с п. 2.1 Положения об аккредитации журналистов средств массовой информации при Совете народных депутатов города Коврова, утвержденного решением Совета народных депутатов г. Коврова от 1 декабря 2011 г., право на аккредитацию штатных журналистов при Совете народных депутатов г. Коврова имеют средства массовой информации, зарегистрированные в установленном порядке на территории РФ. В аккредитации может быть отказано СМИ, которые по роду своей деятельности являются специализированными (рекламными, справочными, эротическими).

Пример. Следуя определению научно-популярного издания, которое дает ГОСТ 7.60-2003 "Межгосударственный стандарт. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Издания. Основные виды. Термины и определения", данный термин отнесен к видам непериодических изданий, т.е. изданиям, выходящим однократно, не имеющим продолжения.

Выбранная заявителем форма издания предполагает размещение официальных материалов, оперативной информации и статей, в том числе по актуальным общественно-политическим вопросам, и не исключает освещение деятельности органов местного самоуправления, в том числе Совета народных депутатов. При таких обстоятельствах отказ в аккредитации представителя "Иное Издание Ковровская Кунсткамера" при Совете народных депутатов г. Коврова создает препятствия в реализации дополнительных прав, предоставленных комментируемой статьей и п. 3.1 Положения об аккредитации журналистов средств массовой информации при Совете народных депутатов города Коврова (см. Апелляционное определение Владимирского областного суда от 6 марта 2014 г. по делу N 33-441/2014).

Надо заметить, что отказ в аккредитации при государственных органах власти, организациях, учреждениях, органах общественных объединений рекламным и эротическим средствам массовой информации представляется вполне справедливым.

Согласно п. 2.1 Положения об аккредитации представителей средств массовой информации при Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации (утв. Приказом Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 9 апреля 2002 г. N 41) право на аккредитацию своих представителей при Судебном департаменте имеют официально зарегистрированные в соответствии с Законом Российской Федерации "О средствах массовой информации" на территории Российской Федерации средства массовой информации.

Отдел по связям со средствами массовой информации Судебного департамента заблаговременно информирует редакции СМИ о правилах и сроках проведения аккредитации или переаккредитации при Судебном департаменте.

Заявка на аккредитацию подается в Отдел на официальном бланке редакции СМИ за подписью руководителя, заверенная печатью, вместе с копией свидетельства о государственной регистрации СМИ (для вновь учрежденных и впервые аккредитуемых СМИ), копией лицензии на вещание для электронных СМИ, двумя фотографиями (3 x 4 см) журналиста и последними номерами издания (для печатных СМИ). В заявке необходимо указать:

- полное название СМИ, его учредителя или издателя, уставные задачи, тираж, периодичность, местонахождение редакции СМИ, регионы распространения, электронный, почтовый адрес (в том числе индекс), номера рабочих телефонов и факса;

- фамилию, имя, отчество журналиста полностью, год рождения, занимаемую должность, рабочий (мобильный) телефон.

Заявка на аккредитацию, не содержащая указанных сведений или не дополненная копией свидетельства о государственной регистрации, фотографиями журналиста и последними номерами издания, к рассмотрению не принимается.

Заявка на аккредитацию принимается в подлиннике.

Решение об аккредитации на основании представленной заявки принимает начальник отдела в течение месяца со дня ее получения.

Отдел имеет право отказать в аккредитации СМИ подавшему заявку не в установленные для аккредитации сроки. Отдел имеет право отказать в аккредитации СМИ, которые по роду своей деятельности являются специализированными изданиями (рекламными, справочными, эротическими и т.д.).

Аккредитация средств массовой информации подтверждается аккредитационной карточкой. Аккредитационная карточка выдается сроком на 1 (один) год. Аккредитационная карточка установленного образца подписывается Генеральным директором Судебного департамента и заверяется гербовой печатью Судебного департамента. Аккредитационная карточка вручается лично аккредитованному журналисту, аккредитационные карточки на предъявителя получает уполномоченный представитель редакции СМИ. О выдаче аккредитационной карточки в журнале учета аккредитационных документов производится соответствующая запись.

Аккредитационная карточка может быть изъята у журналиста в случаях:

- окончания срока действия аккредитационной карточки;

- замены аккредитационных карточек при объявленной переаккредитации;

- лишения или аннулирования аккредитации.

Отказ в аккредитации либо лишение аккредитации конкретного журналиста проводятся в случаях, если журналистом или редакцией СМИ были нарушены установленные правила аккредитации либо распространены не соответствующие действительности сведения, порочащие честь и достоинство организации, аккредитовавшей журналиста, что подтверждено вступившим в законную силу решением суда (см. ст. 48 комментируемого Закона).

В случае лишения аккредитации журналиста начальник Отдела принимает мотивированное решение, которое направляется в редакцию соответствующего СМИ.

В случае увольнения журналиста или его отзыва по решению руководства средства массовой информации редакция обязана сообщить об этом в Отдел в письменной форме в течение 20 дней, после чего персональная аккредитация данного журналиста аннулируется.

На место уволенного или отозванного сотрудника редакция СМИ может аккредитовать другого журналиста только после возврата в отдел ранее выданной аккредитационной карточки, о чем делается соответствующая запись в журнале учета аккредитационных документов.

Правила аккредитации журналистов средств массовой информации на освещение деятельности Федеральной службы исполнения наказаний утверждены Приказом ФСИН РФ от 29 февраля 2008 г. N 128. Речь в названных Правилах идет и об иностранных журналистах.

Аккредитация журналистов средств массовой информации проводится пресс-бюро Федеральной службы исполнения наказаний в соответствии с комментируемым Законом и Приказом ФСИН России от 19 мая 2006 г. N 245 "Об утверждении Регламента Федеральной службы исполнения наказаний".

Редакции СМИ заблаговременно должны быть проинформированы о сроках проведения аккредитации заявленных журналистов. Основанием для рассмотрения вопроса об аккредитации журналиста является заявка редакции СМИ с соответствующими приложениями.

Полномочия аккредитованного российского журналиста действительны в течение календарного года. Количество аккредитуемых журналистов от одного СМИ ограничено и согласовывается с пресс-бюро.

Решение об аккредитации журналиста принимается директором ФСИН России. При положительном решении аккредитация выдается журналисту в течение одного месяца с момента получения заявки. Каждый аккредитованный журналист получает аккредитационную карту установленного образца.

В названных Правилах аккредитации установлены основания и порядок аннулирования аккредитации (п. п. 15 - 17), права и обязанности аккредитованных журналистов (ст. ст. 18 - 20), названы основные направления работы с аккредитованными журналистами (п. 21).

При этом важно знать, что в правилах аккредитации, установленных органами государственной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, не могут быть установлены дополнительные по отношению к комментируемой статье основания для отказа в аккредитации журналистов или для лишения журналистов аккредитации. На это указал Пленум Верховного Суда РФ в п. 21 Постановления от 15 июня 2010 г. N 16.

2. Специальные требования установлены законодательством для аккредитации корреспондентов иностранных средств массовой информации (см. ч. 3 ст. 55 и комментарий к ней).

Согласно Правилам аккредитации и пребывания корреспондентов иностранных средств массовой информации на территории Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. N 1055) прежде аккредитации корреспондента иностранному средству массовой информации необходимо открыть корреспондентский пункт. Открытие корреспондентских пунктов иностранных средств массовой информации в Российской Федерации осуществляется с разрешения Министерства иностранных дел Российской Федерации (далее именуется - МИД России), если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации. Обращение с просьбой об открытии корреспондентского пункта иностранного средства массовой информации направляется его руководством в МИД России непосредственно либо через дипломатическое представительство Российской Федерации в соответствующей стране. Решение об открытии корреспондентского пункта иностранного средства массовой информации принимается МИДом России в сроки, не превышающие двух месяцев со дня получения обращения, после чего выдается свидетельство об открытии корреспондентского пункта.

Правила допускают аккредитацию любых журналистов, независимо от их гражданства, представляемого средства массовой информации и формы периодического распространения массовой информации.

Обращение с просьбой об аккредитации корреспондента иностранного средства массовой информации направляется руководством иностранного средства массовой информации в МИД России в том же порядке, что и обращение с просьбой открыть корреспондентский пункт.

Решение об аккредитации корреспондента иностранного средства массовой информации при МИДе России принимается в двухмесячный срок.

Правила предусматривают аккредитацию различных работников иностранного средства массовой информации: корреспондентов (и членов их семей), специальных корреспондентов, технических сотрудников корреспондентских пунктов.

Аккредитованным корреспондентам выдается удостоверение иностранного корреспондента сроком действия до двух лет. Членам семьи корреспондента выдается карточка члена семьи корреспондента иностранного средства массовой информации на тот же срок. Аналогичный срок действия предусмотрен и для карточки технического сотрудника корреспондентского пункта. Специальным корреспондентам карточка выдается на период до трех месяцев с возможным продлением до шести месяцев.

Руководство иностранного средства массовой информации не позднее чем за пятнадцать дней до истечения срока действия удостоверения корреспондента (технического сотрудника) обращается в МИД России с просьбой о продлении срока его действия. Продление срока действия удостоверения технического сотрудника осуществляется также по обращению аккредитованного при МИДе России корреспондента.

В случае утери удостоверения корреспондент или технический сотрудник корреспондентского пункта обязан сообщить об этом в МИД России. Вопрос о выдаче дубликата рассматривается в течение двух недель.

Аккредитованный корреспондент может быть переаккредитован на основании обращения руководства нового средства массовой информации. Решение о переаккредитации принимается в течение двух месяцев.

Не могут быть аккредитованы в качестве корреспондентов и зарегистрированы в качестве технических сотрудников корреспондентских пунктов сотрудники иностранных дипломатических представительств и консульских учреждений, аппаратов военных атташе, зарегистрированных в России представительств авиакомпаний, банков, торгово-промышленных и посреднических фирм, а также лица, являющиеся сотрудниками российских средств массовой информации.

МИД России может предпринять ответные меры в отношении корреспондентов средств массовой информации тех стран, где действуют ограничения в отношении российских журналистов.

По окончании своей деятельности в Российской Федерации аккредитованные иностранные журналисты сдают выданные удостоверения в МИД России.

Аккредитованным корреспондентам и зарегистрированным техническим сотрудникам корреспондентских пунктов средств массовой информации стран, с которыми имеются соответствующие двусторонние соглашения, независимо от их постоянного места проживания выдаются многократные выездные-въездные визы на один год, если не имеется других двусторонних договоренностей. По прибытии в Российскую Федерацию иностранный корреспондент, технический сотрудник, а также члены их семей в течение трех дней, исключая выходные и праздничные дни, обязаны зарегистрироваться в соответствующих органах Министерства внутренних дел Российской Федерации.

В условиях чрезвычайного положения действуют особые правила аккредитации журналистов. В соответствии с п. "и" ч. 2 ст. 18 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" на территории, на которой введено чрезвычайное положение, особый порядок аккредитации журналистов, равно как и порядок их работы, устанавливаются комендантом территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Аккредитация журналистов средств массовой информации при органах власти субъектов РФ и органах местного самоуправления регламентируется специальными нормативными правовыми актами регионального и местного значения.

К примеру, Постановление главы Мытищинского муниципального района Московской области от 13 июля 2011 г. N 225 устанавливает Правила аккредитации журналистов, освещающих работу органов местного самоуправления Мытищинского муниципального района Московской области.

Постановлением правительства Ленинградской области от 28 июля 2014 г. N 339 утверждены Правила аккредитации журналистов при Правительстве Ленинградской области. Согласно п. 1.2 Правил организация и проведение аккредитации осуществляются комитетом информационно-аналитического обеспечения Ленинградской области. Аккредитация журналистов проводится ежегодно на основании заявок, представленных редакциями СМИ. В Правилах содержится порядок аккредитации, в том числе названо основание для рассмотрения вопроса об аккредитации журналистов - заявка, обязательные сведения, указываемые в заявке, прилагаемые документы, способы подачи заявки, максимальная численность журналистов, аккредитованных от одного СМИ, срок принятия решения об аккредитации журналиста или об отказе в аккредитации журналиста, основания отказа. В приложении к названным Правилам приведена форма аккредитационной карты, которую получает каждый журналист. Кроме того, Правила содержат права и обязанности аккредитованных журналистов, случаи прекращения и лишения аккредитации.

3. Аккредитованным журналистам создаются все условия для работы. Журналистов заблаговременно извещают обо всех мероприятиях аккредитовавших их органов, чтобы те могли вовремя явиться, оснащенные необходимыми техническими средствами графической или аудиовизуальной записи. Пресс-службы аккредитовавшего органа обычно ведут стенограммы и протоколы заседаний и совещаний, которые потом могут быть предоставлены журналистам. Пресс-службы (или иные подразделения аккредитовавшего органа) также предоставляют журналистам иные необходимые документы. Аккредитовавшие журналиста органы создают благоприятные условия для производства записи: нормальную освещенность, возможность подключить и расставить аппаратуру, отсутствие посторонних шумов.

Аккредитованный журналист может присутствовать на всех открытых мероприятиях аккредитовавшего его органа. Закрытые мероприятия (совещания, заседания и т.д.) проводятся в отсутствие журналистов, однако их результаты могут быть потом предоставлены аккредитованным журналистам.

4. Часть пятая комментируемой статьи определяет основания лишения журналиста аккредитации. Как правило, лишение аккредитации выступает или санкцией за совершение им определенных действий (распространены не соответствующие действительности сведения, порочащие честь и достоинство аккредитовавшей организации), или последствием нарушения правил аккредитации.

Обратим внимание, что из формулировки ч. 5 комментируемой статьи не ясно, должны ли быть подтверждены вступившим в законную силу решением суда оба основания для лишения аккредитации - и нарушение журналистом или редакцией установленных правил аккредитации, и распространение не соответствующих действительности сведений, порочащих честь и достоинство организации, аккредитовавшей журналиста, - или же только второе из них. Чтобы найти ответ на вопрос, обратимся к иным нормативным правовым актам.

Упомянутые выше Правила аккредитации журналистов при правительстве Ленинградской области в п. 5.1 определяют, что журналист лишается аккредитации в случае нарушения им или редакцией СМИ этих Правил. Решение о лишении журналиста аккредитации или о прекращении аккредитации принимается председателем Комитета по представлению пресс-службы губернатора и правительства Ленинградской области. О принятом решении редакция, которую представляет журналист, уведомляется в письменной форме с указанием причин, после чего аккредитационная карта считается недействительной.

Правила аккредитации журналистов средств массовой информации на освещение деятельности Федеральной службы исполнения наказаний (утв. Приказом ФСИН РФ от 29 февраля 2008 г. N 128) в п. 15 содержат перечень оснований для принятия решения об аннулировании аккредитации журналиста директором ФСИН России по ходатайству начальника пресс-бюро. Кроме того, указано, что при вынесении решения о лишении журналиста аккредитации ФСИН России направляет официальное уведомление в СМИ, от которого был аккредитован журналист. С момента получения уведомления аккредитационная карта считается недействительной.

Лишение аккредитации оформляется в письменной форме, с указанием лица, принявшего решение, основания лишения аккредитации, ссылкой на соответствующее законодательство, датой принятия решения и порядком обжалования решения. Закрепленный в правилах аккредитующего органа административный (вышестоящему органу) порядок обжалования принятых решений не исключает судебного обжалования.

Как мы видим, понятие "лишение аккредитации" имеет более узкий смысл, чем понятие "аннулирование аккредитации", которое возможно по основаниям объективного характера и независимо от профессионального поведения журналиста.

Итак, принято отличать основания лишения аккредитации и основания прекращения аккредитации, о которых в комментируемой статье речи не идет. Между тем аккредитация журналиста, как правило, прекращается в случаях:

- прекращения деятельности СМИ, которое он представляет;

- увольнения журналиста из редакции СМИ, от которого он аккредитован;

- принятия главным редактором СМИ решения об отстранении журналиста от освещения государственного органа, организации, учреждения, органа общественного объединения органа власти и (или) его замене;

- повторной утраты аккредитационной карты в течение календарного года;

- нарушения журналистом правил пропускного режима, общественного порядка в зданиях государственного органа, организации, учреждения, органа общественного объединения органа власти и др.

В положения об аккредитации обычно включаются нормы, обязывающие руководство СМИ в случае увольнения журналиста, имеющего аккредитацию, или его отзыва по решению редакции уведомить об этом пресс-службу государственного органа власти или органа местного самоуправления.

5. Последняя часть комментируемой статьи распространяет предусмотренный в статье порядок аккредитации журналистов и на собственных корреспондентов редакций средств массовой информации.

Отказ в аккредитации, лишение аккредитации, а равно нарушение прав аккредитованного журналиста могут быть обжалованы в суд в порядке гражданского судопроизводства.