Статья 30. Локальные нормативные акты, содержащие нормы, регулирующие образовательные отношения

1. Определяя правовое положение участников отношений в сфере образования, комментируемый Закон:

- наделяет образовательные организации правом принятия локальных нормативных актов, содержащих нормы, регулирующие образовательные отношения, предусматривая принятие таких актов лишь в пределах компетенции образовательной организации и в соответствии с законодательством РФ в порядке, установленном ее уставом (ч. 1 комментируемой статьи);

- содержит указание на основные вопросы организации и осуществления образовательной деятельности, по которым локальные нормативные акты могут быть приняты (ч. 2 комментируемой статьи).

Названное правомочие, как следует из ст. 28 настоящего Закона, выступает одним из проявлений автономии образовательной организации и служит основой для реализации ее прав, обязанностей и компетенции (Определение Конституционного Суда РФ от 06.06.2019 N 1503-О).

Стоит отметить, что, в отличие от законодательства о защите прав потребителей, в котором отношения основаны только на законе или договоре, образовательные правоотношения могут быть основаны также на уставе и локальных правовых актах одного из его участников - образовательной организации, и, исходя из этого, являются не в полной мере равными. Вместе с тем следует отличать локальные правовые акты, регулирующие образовательные правоотношения, от локальных правовых актов, регулирующих иные виды правоотношений между образовательной организацией, обучающимися и работниками, например, локальные правовые акты, содержащие нормы трудового права или локальные правовые акты, не регулирующие образовательные правоотношения. Это крайне важно при определении возможности привлечения обучающихся к ответственности за нарушение указанных правовых актов. На практике же нам не удалось найти судебных решений, в которых суды исходили бы из того, что те или иные локальные правовые акты не распространяются на учащихся, так как регулируют не образовательные правоотношения.

Локальные нормативно-правовые акты - это основная часть нормативных документов, регулирующих внутренние вопросы образовательной организации и различные внешние отношения организации и ее структурных подразделений. Их место в иерархии норм, регулирующих образовательные отношения, - самое низшее. Они не только не должны противоречить действующему законодательству РФ, но и, в силу прямого указания ч. 1 комментируемой статьи, принимаются только в соответствии с законодательством РФ и только в пределах компетенции образовательной организации. Как подчеркивалось в комментарии к ст. 25 настоящего Федерального закона, локальные акты не могут противоречить уставу образовательной организации. Они разрабатываются, принимаются и реализуются в его исполнение и должны регулировать исключительно образовательные правоотношения.

Локальный нормативный правовой акт образовательной организации можно определить как принимаемый компетентными органами управления образовательной организации в установленном порядке официальный акт-документ, регулирующий образовательные, административно-хозяйственные и иные отношения в рамках образовательной организации.

Статьями 8, 22 ТК установлено право работодателя принимать локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями. Вместе с тем некоторые локальные правовые акты образовательной организации будут содержать одновременно как образовательные, так и трудовые правоотношения, если их действие распространяется на работников организации.

Также следует учитывать, что порядок принятия локальных правовых актов, содержащих образовательные правоотношения (как в части определения лиц, имеющих право принятия таких актов, так и в части процессуальных вопросов принятия), должен быть прямо предусмотрен уставом образовательной организации.

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет перечень вопросов и сфер деятельности образовательной организации, по которым принимаются локальные акты. В числе обязательных областей, по которым принимаются локальные акты, относятся:

- порядок приема и основания отчисления обучающихся;

- режим занятий;

- формы, периодичность и порядок текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации учащихся;

- порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся;

- порядок оформления возникновения, приостановления и прекращения отношений между образовательной организацией и обучающимися и (или) родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся.

Вместе с тем комментируемый Закон содержит также иные случаи принятия локальных правовых актов образовательной организации:

- правила внутреннего распорядка обучающихся (ст. 28);

- правила внутреннего трудового распорядка (ст. 28);

- случаи выдачи документов особым (не предусмотренным настоящим Законом) категориям обучающихся (ч. 4 ст. 33);

- порядок обучения по индивидуальному учебному плану, включая ускоренное обучение (ч. 1 ст. 34);

- порядок участия обучающихся в формировании своего профессионального образования (ст. 34);

- порядок пользования лечебно-оздоровительной инфраструктурой, объектами спорта и культуры образовательной организации (ст. 34);

- меры социальной поддержки обучающихся (ч. 2 ст. 34);

- порядок посещения обучающимися мероприятий образовательной организации, не предусмотренных учебным планом (ч. 4 ст. 34);

- размеры и порядок материальной поддержки обучающихся (ч. 15 ст. 36);

- порядок создания, организации работы, принятия решений комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений и их исполнения (ч. 6 ст. 45).

На практике встречаются следующие виды локальных актов:

- приказ - это локальный акт распорядительного и индивидуального характера, издаваемый для решения основных и оперативных задач (например, приказы об утверждении правил внутреннего трудового распорядка, приказ о приеме на работу, приказ о режиме занятий на период изменения погодных условий, приказ о назначении ответственного за работу летней оздоровительной площадки и т.п.);

- положение - локальный акт, устанавливающий статус структурного подразделения или органа управления организации, а также основные правила работы организации в определенной области (например, положение об оплате труда и премировании работников, положение о библиотеке, положение о совете профилактики и т.д.);

- инструкция - локальный акт, устанавливающий порядок и способы осуществления определенных законом и уставом организации определенной деятельности или полномочий (например, должностные инструкции, инструкция по делопроизводству, инструкция по безопасности для кабинетов и др.);

- решение - локальный акт, принимаемый, как правило, коллегиальными органами управления по вопросам их компетенции в соответствии с уставом (например, решение попечительского совета и др.);

- правила - это локальный акт, регулирующий те или иные организационные, хозяйственные, административно-хозяйственные и иные специальные сферы деятельности образовательной организации, а также отношения между работниками, обучающимися, родителями (законными представителями) и педагогическим коллективом и иные сферы (например, правила внутреннего трудового распорядка, правила приема в организацию, правила проведения промежуточной аттестации и т.д.).

Следует отметить, что кроме локальных актов деятельность организации может регулироваться также актами органов социального партнерства - прежде всего, это относится к трудовым отношениям и отношениям в рамках социального обеспечения. Среди таких актов в первую очередь следует назвать коллективное соглашение (коллективный договор).

Порядок ознакомления обучающихся и работников образовательной организации с локальными правовыми актами прямо не предусмотрен законом. Вместе с тем следует учитывать положения ст. 29 комментируемого Закона в сфере информационной открытости, обязывающие образовательную организацию размещать принятые локальные правовые акты на своем сайте в сети Интернет, а также Постановление Правительства от 20.10.2021 N 1802 "Об утверждении Правил размещения на официальном сайте образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и обновления информации об образовательной организации, а также о признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации". В силу ч. 3 ст. 29 комментируемого Закона, указанные сведения подлежат размещению на официальном сайте образовательной организации в сети Интернет и обновлению в течение десяти рабочих дней со дня их создания, получения или внесения в них соответствующих изменений.

3. Комментируемый Закон не содержит положения о том, кто именно принимает локальные правовые акты в образовательной организации. Есть лишь указание на принятие локальных правовых актов в соответствии с уставом. Это достаточно закономерно, так как зависит от размеров организации, удаленности и степени самостоятельности ее структурных подразделений. В некоторых случаях это может быть руководитель, в некоторых - декан, в других - один из коллегиальных органов управления; главное - чтобы такое право было предоставлено соответствующему органу уставом.

Часть 3 комментируемой статьи содержит императивную норму об учете мнения обучающихся и работников при принятии локальных правовых актов. При принятии локальных нормативных актов, затрагивающих права обучающихся и работников образовательной организации, включая рабочую программу воспитания и календарный план воспитательной работы, учитывается мнение советов обучающихся, советов родителей, представительных органов обучающихся, а также в порядке и в случаях, которые предусмотрены трудовым законодательством, - мнение представительных органов работников (при наличии таких представительных органов). Порядок учета мнения выборного органа первичной профсоюзной организации при принятии локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, предусмотрен ст. 372 ТК.

Деятельность советов обучающихся осуществляется в соответствии с Письмом Минобрнауки от 14.02.2014 N ВК-262/09 "О методических рекомендациях о создании и деятельности советов обучающихся в образовательных организациях". В частности, совет обучающихся имеет право выражать обязательное к учету мнение при принятии локальных нормативных актов образовательной организации, затрагивающих права и законные интересы обучающихся (п. 5.1.3).

Вместе с тем обязательность учета мнения не означает связанности органа образовательной организации соответствующим мнением, это лишь форма учета возможных альтернатив, применяемая в демократическом обществе.

4. Обязательный характер носит и правило ч. 4 комментируемой статьи. Не применяются и подлежат отмене образовательной организацией нормы локальных актов (это же распространяется в соответствующих ситуациях и на локальный акт в целом):

- ухудшающие положение работников и (или) обучающихся по сравнению с положением, установленным законодательством об образовании, трудовым законодательством;

- принятые с нарушением установленного порядка.

Как указал Конституционный Суд РФ, предоставление автономии образовательной организации не предполагает ее использования вопреки правам, гарантированным гражданам, обучающимся в образовательных организациях (Определение Конституционного Суда РФ от 19.12.2019 N 3314-О). Поэтому как самоконтроль образовательной организации, так и возможность судебного контроля за законностью правовых актов также крайне важны, поскольку в противном случае бесконтрольное право образовательной организации на издание локальных правовых актов в сфере образования может привести к целям, прямо противоположным целям принятия комментируемого Закона и предоставленной автономии образовательных учреждений.

5. Хранение, учет, систематизация локальных актов осуществляются также в соответствии с локальным актом - положением или инструкцией о порядке делопроизводства в образовательной организации.

Часто порядок внесения изменений и дополнений в локальные акты устанавливается в них самих: например, изменения и дополнения в локальные акты, принимаемые без согласования с коллегиальными органами управления или органами местного самоуправления, вносятся путем издания приказа руководителя организации о внесении изменений или дополнений в локальный акт. Изменение вступает в силу немедленно или же в сроки, определенные в соответствующем приказе о внесении изменений.

Изменения, требующие согласования, утверждаются и вносятся также приказом руководителя организации, но в этом случае согласие удостоверяется с помощью отметки "согласовано" с указанием коллегиального органа управления или иной структуры, с которой требуется согласование, либо в ином порядке, позволяющем определить, что учет соответствующего мнения был произведен.

При реорганизации образовательной организации все локальные акты передаются организации-правопреемнику. При ликвидации образовательной организации локальные акты, подлежащие постоянному хранению, а также документация о составе работников организации передаются на хранение в уполномоченный учредителем орган местного самоуправления.