Статья 12. Единая сеть электросвязи Российской Федерации

1. Комментируемая статья в п. 1 содержит норму о составе единой сети электросвязи Российской Федерации. В данном случае понятие как форма представления термина отсутствует. По решению законодателя понятие единой сети электросвязи раскрывается в совокупности отдельных понятий разных категорий сетей электросвязи, которые и составляют единую сеть электросвязи. Таким образом, законодателем решается задача формирования основ понимания того, что есть единая сеть электросвязи, прежде всего по составу.

Поскольку объект технического назначения введен в комментируемый Закон, этим, в первую очередь, решена задача формирования юридического понятия единой сети электросвязи как некой юридической конструкции (фикции либо понятия реального объекта). С другой стороны, в состав единой сети вошли все категории сетей, понятия которых представлены в комментируемом Законе более детально. Сведение в единое понятие всех категорий сетей как самостоятельных понятий свидетельствует о решении законодателем задачи создания единой правовой основы для регулирования единой сети электросвязи.

Еще один аспект, который исследован мало, но представляет собой новое направление в регулировании отношений, - это функциональный признак формирования категорий сетей. Все сети обозначены как объекты определенного назначения, т.е. предназначенные для выполнения отдельных, как правило, не совмещаемых функций. Этот признак следует рассматривать также как элемент функционального подхода к регулированию (элемент функционального метода).

Подробно категории сетей электросвязи, которые входят в состав единой сети электросвязи, рассмотрены в отдельных статьях комментируемого Закона (см. комментарии к ст. ст. 13 - 16).

2. В п. 2 комментируемой статьи содержится норма, определяющая входящие в компетенцию федерального органа управления предметные сферы отраслевого регулирования: порядок построения сетей связи и взаимодействия операторов в процессе эксплуатации; отношения в сфере устройства сетей связи, их качества и устойчивости к воздействию неблагоприятных факторов; отношения в сфере отраслевого метрологического обеспечения.

Полномочия федерального органа исполнительной власти следует рассматривать по функциональному признаку. Это означает, что он имеет право устанавливать требования к проектированию, строительству, эксплуатации сетей связи, управлению сетями связи или нумерации сетей связи, т.е. к полному отраслевому циклу. При этом под проектированием необходимо понимать расчеты, создание схемы, чертежа, проекта сети связи в целом.

Строительство - деятельность по созданию на основе проекта действующей сети связи.

Эксплуатация - деятельность по обслуживанию функционирующей сети связи, включая присоединение/отключение абонентов, но без увеличения проектной мощности или изменения функционального назначения сети.

Управление - совокупность действий, смежных с эксплуатацией, направленных на изменение настроек параметров, изменение тарифных планов, принятие заявок на подключение и распоряжение мощностями сети.

Общий порядок, который содержит комментируемая норма, можно представить как правовой режим единой сети электросвязи. Основное содержание правового режима - разрешительный порядок проектирования, строительства, ввода в эксплуатацию и эксплуатации сетей электросвязи, входящих в единую сеть электросвязи Российской Федерации.

Термин "требование" в контексте комментируемой статьи до принятия поправок и введения п. 2.1 имел один смысл. Его основное содержание можно свести к тому, что требование следовало понимать как предъявленное полномочным лицом в специальных случаях и обстановке формализованное волеизъявление, норму, правило определенного вида, содержащие императивное предписание, обязательное для получившего его лица, которое управляет или использует техническое средство (оборудование связи). Данный вид контекста можно обозначить как содержательный, т.е. относящийся исключительно к содержанию нормы. После введения в текст комментируемой статьи п. 2.1 контекст термина "требование" изменился. В действующей редакции понятие требования фигурирует как определенного рода нормативный акт. Таким образом, перечень видов нормативных актов, которые может издавать Минкомсвязи России наряду с приказом и распоряжением, пополнился требованиями. Новый существующий вид контекста можно обозначить как формально-содержательный, т.е. относящийся и к форме документа, и к его содержанию. Однако остается нерешенным вопрос признания данной формы нормативного акта законодателем и судебной (особенно конституционной) практикой.

В настоящее время требования, речь о которых шла выше, утверждены соответствующими приказами Минкомсвязи РФ, например:

- Приказом Минкомсвязи РФ от 26 августа 2014 г. N 258 "Об утверждении Требований к порядку ввода сетей электросвязи в эксплуатацию";

- Приказом Минкомсвязи РФ от 2 марта 2009 г. N 31 "Об утверждении Требований к построению сети связи общего пользования в части системы обеспечения тактовой сетевой синхронизации";

- Приказом Мининформсвязи РФ от 9 января 2008 г. N 1 "Об утверждении Требований по защите сетей связи от несанкционированного доступа к ним и передаваемой посредством их информации".

Порядок взаимодействия сетей электросвязи, составляющих единую сеть электросвязи Российской Федерации, регламентирован на сегодняшний день Приказом Мининформсвязи РФ от 26 сентября 2007 г. N 112 "Об утверждении Порядка взаимодействия сетей фиксированной телефонной связи сети связи общего пользования для целей обеспечения права абонентов этих сетей на выбор оператора связи, оказывающего услуги междугородной и международной телефонной связи при автоматическом способе установления телефонного соединения".

Обязательные метрологические требования к измерениям, выполняемым при эксплуатации сети связи общего пользования, и к применяемым средствам измерений в целях обеспечения целостности и устойчивости функционирования сети связи общего пользования устанавливаются в соответствии с требованиями Федерального закона от 26 июня 2008 г. N 102-ФЗ "Об обеспечении единства измерений".

3. Пункт 3 комментируемой статьи содержит норму, согласно которой операторы обязаны создавать системы управления своими сетями связи. Данный дополнительный признак - наличие системы управления единой сети, как и в случае с отдельными сетями, логически завершает формирование общего понятия сети связи. Однако это не нашло отражение в терминах тезауруса в ст. 2 комментируемого Закона. Если сравнить сети связи как объект телекоммуникационного права с объектами других отраслей права, то существенным отличительным признаком данного объекта будет система управления сетью. У оператора связи возникает соответствующая обязанность создавать систему управления. Названную обязанность можно рассматривать также как правомочие оператора связи, наряду с его правомочиями как юридического лица или индивидуального предпринимателя владеть, пользоваться и распоряжаться сетью связи. Для других традиционных отраслей права (прежде всего, гражданского) в отношении объектов более характерны правомочия владения, пользования и распоряжения. Управление как правомочие не значится. А вот административное право содержит понятие "управление" как функцию властвующего субъекта в отношении других подчиненных субъектов. Но система управления сетью связи как признак объекта права присуща только объекту в законодательстве о связи.

Проблема единства измерений для отрасли связи не является уникальной, но для обычного пользователя она практически незаметна. Чтобы понять, с чем может столкнуться потребитель, достаточно представить себя в магазине готовой одежды, где представлены экземпляры одежды и обуви из США, Европы и России. В таком магазине без примерки и специальной таблицы сопоставления размеров ориентироваться весьма затруднительно. Разные системы измерений физических объектов еще можно представить, а вот представить и особенно совместить (либо сопоставить) разные системы исчисления (двоичные, восьмеричные, десятичные, шестнадцатеричные), особенно для измерения промежутков времени, не так просто. Законодательство о единстве измерений обеспечивает возможность сопоставить служебную часть электросвязи, контейнеры и прочие емкости для почтовой связи.

На потребительском уровне оказания услуг электросвязи роль единства измерений позволяет представить такое сравнение. До формирования единой (автоматизированной) сети электросвязи для междугороднего звонка приходилось заранее посылать телеграмму либо делать предварительный служебный телефонный вызов, затем приглашать вызывающего и вызываемого в соответствующее телефонизированное помещение (клиентский зал междугородней телефонной станции, узел связи и т.д.), а в части служебной связи необходимо было организовать сам канал, по которому пройдут переговоры. Меры, принятые Минкомсвязи России, позволили привести все (или практически все) сети связи к единому "знаменателю", стандарту, в связи с чем нормой стал десятизначный номер, который, в свою очередь, позволяет производить вызов любого лица, подключенного своим терминалом к сети электросвязи, поддерживающей данный тип нумерации. Имеются и другие примеры политики единства измерений и стандартизации (решения по стандартам поколений в сотовой связи и в сетях передачи данных).