Статья 18. Право на присоединение сетей электросвязи

1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет предметную сферу особого типа договоров, природа которых является дискуссионной. Часть исследователей полагает, что в телекоммуникационной сфере договоры о присоединении сетей электросвязи (далее - договоры присоединения) можно отнести к категории гражданских, поскольку законодательством в процессе их заключения предусмотрены отдельные гражданские правовые механизмы. Другая часть исследователей считает, что природа данных договоров окончательно не определена. Представляется, что данный вид договоров является самостоятельным в типологии телекоммуникационных договоров. Изменения, внесенные в комментируемую статью Федеральным законом от 2 марта 2016 г. N 44-ФЗ, вступившие в силу 1 июня 2016 г., в части дополнения субъектного состава (добавлены операторы связи и владельцы сетей связи специального назначения) окончательно изменяют природу договоров на самостоятельный тип договоров о присоединении сетей электросвязи.

Появление договоров присоединения обусловлено началом процесса приватизации предприятий отрасли связи в Новой Зеландии с 1981 года, а также позднее и в других странах, где сектор связи находился в государственной собственности. Проблематика присоединения сетей электросвязи в зарубежной англоязычной литературе обозначается термином "interconnection" (внешние стыки (внешние контакты)). В силу того что зарубежные нормы о присоединении сетей выделены в специальный раздел отдельной отрасли телекоммуникационного законодательства, его сравнительный анализ с российским законодательством о присоединении требует отдельного исследования.

В России (на тот период РСФСР) тема присоединения сетей электросвязи проявилась как проблема после приватизации предприятий связи в 1991 - 1992 годы. До приватизации все сети относились к государственной собственности, связанные с их деятельностью вопросы регламентировались нормативными (приказами и распоряжениями) и ненормативными (письмами и указаниями) актами союзного Министерства связи, а после распада СССР - соответствующими актами Министерства связи РФ. Вопросы присоединения обострились к моменту начала ускоренного развития приватизированных сетей в 1993 - 1994 годы. В начале 1995 года решение проблемы начало приобретать реальные черты в виде отдельных писем и указаний Министерства связи России. Наиболее известным из обозначенных документов является письмо Минсвязи России от 28 марта 1995 г. N 54-у "О порядке присоединения к сетям связи общего пользования и порядке регулирования пропуска трафика сетей связи общего пользования". Также широко известно в отрасли связи Положение о порядке организационно-технического взаимодействия операторов телефонных сетей связи общего пользования на территории Российской Федерации, утвержденное указанием Минсвязи России от 20 августа 1996 г. N 136-у, которое длительный период времени применялось к регулированию соответствующих отношений.

Современное регулирование вопросов присоединения сетей электросвязи основано на положениях комментируемой статьи и Правилах присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 28 марта 2005 г. N 161, в которые периодически вносятся изменения. Названные Правила определяют порядок присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия как в случае с обычным оператором связи, так и в случае, когда присоединение и взаимодействие осуществляются с сетью электросвязи оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования.

Правила присоединения примечательны еще и тем, что являются документом, регламентирующим последовательность действий при реализации права на присоединение сетей электросвязи. Само право на присоединение сетей электросвязи, по сути, является правом на развитие бизнеса в сфере телекоммуникаций.

Следует также отметить, что государство в лице уполномоченного органа контролирует законность в сфере присоединения сетей электросвязи в соответствии с требованиями Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций государственной функции по осуществлению государственного контроля и надзора в сфере связи за выполнением правил присоединения сетей электросвязи к сети связи общего пользования, в том числе условий присоединения, утвержденного Приказом Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 1 сентября 2011 г. N 217.

Требования к построению сетей электросвязи, управлению, нумерации, организационно-техническому обеспечению устойчивого функционирования, в том числе в чрезвычайных ситуациях, защите от несанкционированного доступа и передаваемой посредством их информации, применяемым средствам связи, использованию радиочастотного спектра, порядку пропуска трафика, условиям взаимодействия, оказанию услуг связи устанавливает Министерство связи и массовых коммуникаций РФ в пределах своей компетенции.

Порядок присоединения сетей электросвязи для распространения программ телевизионного вещания и радиовещания и их взаимодействия регулируется отдельным документом - Постановлением Правительства РФ от 13 декабря 2006 г. N 760 "Об утверждении Правил присоединения и взаимодействия сетей связи для распространения программ телевизионного вещания и радиовещания".

2. Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает обязанность операторов связи, осуществляющих присоединение иных операторов, оказывать услуги присоединения.

Вопрос о том, что есть услуга, окончательно не решен и периодически становится предметом дискуссий. В частности, Д.И. Степанов отмечает, что наряду с "чистыми услугами" выделяются "так называемые услуги". По его мнению, применение смешанного договора учитывает особенности оказания услуг (единство оказания и получения) и наличность осязаемого результата в виде физического объекта. Применение такой модели оформления отношений представляется обоснованным и для телекоммуникационной деятельности. Что касается услуг присоединения, то в данном случае под услугой принято понимать деятельность, направленную на удовлетворение потребности операторов связи в организации взаимодействия сетей электросвязи, при котором становятся возможными установление соединения и передача информации между пользователями взаимодействующих сетей электросвязи <3>.

--------------------------------

<3> Степанов Д. Услуги как объект гражданских прав // Российская юстиция. 2000. N 2. С. 14.

Перечень услуг присоединения сетей электросвязи изложен в приложении N 1 к Правилам присоединения и включает следующие услуги присоединения сетей электросвязи:

- услуги присоединения сетей электросвязи (далее - услуги присоединения), оказываемые оператором сети междугородной и международной телефонной связи: услуга присоединения на международном уровне присоединения; услуга присоединения на междугородном уровне присоединения;

- услуга присоединения, оказываемая оператором сети зоновой телефонной связи: услуга присоединения на зоновом уровне присоединения;

- услуги присоединения, оказываемые оператором сети местной телефонной связи: услуга присоединения на местном уровне присоединения; услуга присоединения на абонентском уровне присоединения;

- услуги присоединения, оказываемые оператором телеграфной сети связи: услуга присоединения на федеральном уровне присоединения; услуга присоединения на зоновом уровне присоединения;

- услуги присоединения, оказываемые оператором сети передачи данных: услуга присоединения на зоновом (узловом) уровне присоединения; услуга присоединения на абонентском уровне присоединения.

Услуги присоединения сетей электросвязи отличаются в зависимости от вида лицензии и оказываемых услуг. Присоединение осуществляется в соответствии с видом услуг и типом сетей электросвязи.

2.1. Федеральным законом от 2 марта 2016 г. N 44-ФЗ комментируемая статья дополнена вступившими в силу с 1 июня 2016 г. положениями, в том числе пунктом 2.1, основное содержание которого составляет норма об обязанности операторов сети связи общего пользования оказывать услуги присоединения владельцам сетей связи специального назначения на основании договоров о присоединении сетей электросвязи и в соответствии с правилами присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия, утвержденными Правительством Российской Федерации.

В связи с указанными изменениями Постановлением Правительства РФ от 30 мая 2016 г. N 483 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" внесены поправки в Правила присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 28 марта 2005 г. N 161.

Так, например, названные Правила дополнены п. 8.1, согласно которому оператор сети местной телефонной связи осуществляет присоединение сети связи специального назначения к своей сети связи на основании договора о присоединении. В случае присоединения сети связи специального назначения к сети связи оператора связи указанные стороны обеспечивают пропуск трафика в направлении на (от) свои сети связи в рамках исполнения договора о присоединении. В случае поступления вызова из сети связи оператора связи в сеть связи специального назначения вызов завершается в этой сети связи специального назначения.

3. Пункт 3 комментируемой статьи закрепляет существенные условия договора о присоединении сетей электросвязи.

В договоре о присоединении сетей электросвязи должны быть указаны права и обязанности операторов связи при присоединении сетей электросвязи и их взаимодействии. В перечне прав и обязанностей операторов связи при присоединении сетей электросвязи и их взаимодействии существенное место занимают обязанности, предусмотренные непосредственно Правилами присоединения. Так, операторы в зависимости от вида оказываемых услуг связи обязаны организовать соответствующие точки присоединения, при этом:

- оператор сети междугородной и международной телефонной связи создает точки присоединения в каждом субъекте РФ;

- оператор сети фиксированной зоновой телефонной связи, за исключением оператора, сеть связи которого функционирует на территории г. Москвы или г. Санкт-Петербурга, создает точки присоединения в административном центре и в каждом муниципальном районе субъекта РФ, на территории которого функционирует эта сеть связи;

- оператор сети фиксированной зоновой телефонной связи, сеть связи которого функционирует на территории г. Москвы, создает точки присоединения в пределах каждого из административных округов г. Москвы;

- оператор сети фиксированной зоновой телефонной связи, сеть связи которого функционирует на территории г. Санкт-Петербурга, создает точки присоединения в пределах каждого из районов г. Санкт-Петербурга;

- оператор сети подвижной радиосвязи или подвижной радиотелефонной связи создает точки присоединения в каждом административном центре того субъекта РФ, на территории которого функционирует эта сеть;

- оператор сети подвижной спутниковой радиосвязи создает точку (точки) присоединения в пределах территории Российской Федерации;

- оператор сети местной телефонной связи создает точки присоединения в каждом муниципальном образовании, на территории которого функционирует эта сеть.

Также оператор, занимающий существенное положение в сети связи общего пользования, обязан в срок, не превышающий 90 дней с даты получения им уведомления о включении его в реестр, установить условия присоединения сетей электросвязи и пропуска трафика, в том числе условия использования оборудования и иного имущества, которое применяется в ходе исполнения договора о присоединении. В недельный срок после установления условий присоединения сетей электросвязи и пропуска трафика оператор, занимающий существенное положение в сети связи общего пользования, публикует указанные условия в отраслевых средствах массовой информации и направляет их в Федеральную службу по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций.

Все существенные условия договора присоединения сетей электросвязи согласно Правилам присоединения объединены в три блока: технические условия; экономические условия; информационные условия.

Технические условия присоединения сетей электросвязи должны содержать:

- уровни присоединения;

- местонахождение точек присоединения каждого уровня присоединения сетей электросвязи;

- технические параметры точек присоединения сетей электросвязи;

- объем, порядок и сроки выполнения работ по присоединению сетей электросвязи и их распределение между операторами сетей связи;

- порядок пропуска трафика по сетям электросвязи;

- порядок взаимодействия систем управления сетями электросвязи;

- порядок эксплуатационно-технического обслуживания средств связи и линий связи;

- порядок принятия мер по обеспечению устойчивого функционирования сетей связи, в том числе в чрезвычайных ситуациях.

Экономические условия присоединения сетей электросвязи должны содержать:

- перечень услуг присоединения и услуг по пропуску трафика, а также цены на них;

- порядок расчетов за услуги присоединения и услуги по пропуску трафика.

Информационные условия присоединения сетей электросвязи должны содержать:

- состав информации об абонентах (база данных об абонентах, вносимые в нее изменения и номер абонента, инициирующего вызов), необходимой оператору связи для осуществления расчетов за услуги связи и рассмотрения претензий, а также порядок передачи указанной информации;

- требование о необходимости соблюдения конфиденциальности передаваемой информации.

Естественно, что весь договор не исчерпывается тремя блоками и может содержать иные нормы, включенные сторонами.

В договор должен быть включен перечень услуг присоединения и услуг по пропуску трафика, которые оператор, занимающий существенное положение в сети связи общего пользования, обязан оказывать, а также порядок их оказания.

Оказываемая оператором сети связи услуга присоединения включает в себя:

- согласование проектно-сметной документации, необходимой другому оператору для реализации установленных договором о присоединении условий присоединения сетей электросвязи и пропуска трафика;

- монтаж и наладку средств связи, образующих точку присоединения;

- присоединение сети связи;

- обслуживание средств связи, образующих точку присоединения, в течение срока действия договора о присоединении.

В зависимости от вида лицензии и услуг связи, указанных в ней, присоединяющий оператор в процессе присоединения обязан оказать присоединяемому оператору услуги присоединения соответствующего вида. Так, например, согласно Правилам присоединения оператор сети междугородной и международной телефонной связи оказывает услуги присоединения сетей электросвязи операторам сетей междугородной и международной телефонной связи, сетей фиксированной зоновой телефонной связи и сетей подвижной связи.

Порядок рассмотрения споров между операторами связи по вопросам присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия, который включается в договор, может быть по усмотрению сторон описан детально либо фрагментарно, либо в виде бланкетной или отсылочной нормы. Дело в том, что в отрасли связи действует претензионный порядок рассмотрения споров, т.е. стороны обязаны самостоятельно принять меры к урегулированию спора. И в том случае, если достигнуть соглашения не представилось возможным, стороны конфликта могут обратиться в государственные органы или в суд для разрешения спора. Детально процедура обращения в государственный орган (Роскомнадзор) описана в Административном регламенте предоставления Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций государственной услуги по рассмотрению обращений операторов связи по вопросам присоединения сетей электросвязи и взаимодействия операторов связи, принятию по ним решений и выдаче предписаний в соответствии с федеральным законом, утвержденном Приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 9 апреля 2012 г. N 98.

Цены на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика определяются операторами самостоятельно. Государственному регулированию подлежат цены на услуги операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования. Порядок регулирования цен на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика, оказываемые операторами, занимающими существенное положение в сети связи общего пользования, устанавливается Правительством РФ. В настоящее время действует Постановление Правительства РФ от 19 октября 2005 г. N 627 "О государственном регулировании цен на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика, оказываемые операторами, занимающими существенное положение в сети связи общего пользования". Контроль за процедурой оказания услуг и ценами осуществляет государственный орган - Роскомнадзор, на основании специального документа - Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций государственной функции по осуществлению государственного контроля и надзора в сфере связи за выполнением правил присоединения сетей электросвязи к сети связи общего пользования, в том числе условий присоединения, утвержденного Приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 1 сентября 2011 г. N 217.

Необходимо отметить важную роль Федеральной антимонопольной службы в части контроля за формированием тарифов на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика. В соответствии с п. 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331, Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий, в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги), рекламы, контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, а также по согласованию применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Так, например, ОАО "МегаФон" обратилось в Управление Федеральной антимонопольной службы Томской области с заявлением о навязывании со стороны ООО "КОННЭКТ" экономически необоснованной монопольно высокой цены на услугу присоединения на междугородном уровне к своей сети междугородной и международной телефонной связи на территории Томской области. 17 июня 2013 г. ФАС России признала ООО "КОННЭКТ" нарушившим антимонопольное законодательство (п. п. 1, 3, 6 ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ). Компания устанавливала завышенные тарифы на присоединение к своей сети связи на территории субъектов Российской Федерации, навязывала услуги при заключении договора о присоединении сетей электросвязи и необоснованно устанавливала различные цены (тарифы) на услуги присоединения к своей сети для операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования, и операторов связи, не являющихся таковыми. По результатам рассмотрения дела ООО "КОННЭКТ" было выдано предписание о прекращении нарушения. В рамках данного предписания компания "КОННЭКТ" снизила тарифы на услугу присоединения фиксированных зоновых сетей к сети междугородной и международной телефонной связи на территории Российской Федерации <4>.

--------------------------------

<4> Компания "КОННЭКТ" снизила тарифы на свои услуги в рамках исполнения предписания ФАС России // Официальный сайт ФАС России. Информация от 13 ноября 2014 г. http://fas.gov.ru/press-center/news/detail.html?id=34168.

Также следует отметить, что ранее немало сложностей вызывала проблема регулирования доступа оператора связи к сложившимся коммуникациям для размещения сетей электросвязи, в связи с чем Постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2014 г. N 1284 были утверждены Правила недискриминационного доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи. Данные Правила определяют условия и порядок обеспечения недискриминационного доступа к инфраструктуре, которая используется или может быть использована для оказания услуг в сфере общедоступной электросвязи. При этом недискриминационный доступ к инфраструктуре предусматривает обеспечение равных условий реализации прав пользователей инфраструктуры независимо от их организационно-правовой формы, правовых отношений с владельцем инфраструктуры.

Контроль за соблюдением требований указанных Правил возложен на Федеральную антимонопольную службу. Как подчеркнул заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) А. Голомолзин, "реализация Правил создаст прозрачные, недискриминационные условия для размещения сетей электросвязи, снизит инвестиционные риски и существенно снизит барьеры доступа на рынки услуг электросвязи, что позволит операторам связи выходить на новые территориальные рынки. Таким образом, создаются условия для роста проникновения услуг электросвязи, что, в свою очередь, облегчит решение задач ликвидации цифрового неравенства регионов, внедрения таких проектов, как "электронное правительство", предоставление государственных услуг в электронном виде и многое другое" <5>.

--------------------------------

<5> Правительство утвердило Правила недискриминационного доступа к инфраструктуре электросвязи // Официальный сайт ФАС России. Информация от 5 декабря 2014 г. http://fas.gov.ru/press-center/news/detail.html?id=34247.

Предоставление доступа к инфраструктуре осуществляется на основании договора, который должен содержать следующие существенные условия:

- указание объектов инфраструктуры, которые предоставляются по договору, а также цель их использования;

- размер, порядок и сроки оплаты за пользование инфраструктурой;

- ответственность сторон за обеспечение соответствия объектов инфраструктуры установленным требованиям;

- технические условия размещения сети электросвязи пользователя инфраструктуры, в том числе ее отдельных элементов, на объектах инфраструктуры;

- срок действия договора;

- условия изменения и расторжения договора;

- порядок приостановления доступа к инфраструктуре, а также уведомления пользователя инфраструктуры о намерении приостановить доступ к инфраструктуре.

Кроме того, в рамках комментария к рассматриваемой статье представляется необходимым отметить, что Приказом Минкомсвязи России от 1 сентября 2015 г. N 326 утверждены Условия подтверждения наличия или отсутствия технической возможности принять сигнал путем присоединения сети связи оператора обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов к сети связи оператора связи, указанного в п. 2 ст. 19.2 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи". Оператором связи, осуществляющим на территории Российской Федерации эфирную цифровую наземную трансляцию телеканалов, получивших право на осуществление эфирного цифрового наземного вещания с использованием позиций в мультиплексах и указанным в п. 2 ст. 19.2 комментируемого Закона, в соответствии с Указом Президента РФ от 11 августа 2014 г. N 561 является ФГУП "Российская телевизионная и радиовещательная сеть" (см. комментарий к ст. 19.2).

Согласно вышеназванным Условиям техническая возможность принять сигнал путем присоединения сети связи оператора обязательных общедоступных каналов к сети связи ФГУП "Российская телевизионная и радиовещательная сеть" определяется наличием совокупности следующих условий для присоединения эксплуатируемых такими операторами сетей связи:

- наличие в пределах зоны обслуживания сети связи оператора обязательных общедоступных каналов, на которой обеспечивается предоставление услуг связи посредством присоединяемой сети связи, введенных в установленном порядке в эксплуатацию средств связи сети связи цифровой эфирной наземной трансляции обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов ФГУП "Российская телевизионная и радиовещательная сеть", образующих точку присоединения сетей связи;

- достаточность мощности электроснабжения объекта связи, а равно наличие конструктивных возможностей сооружений связи для установки дополнительного оборудования и обустройства кабельного ввода, где размещаются средства связи ФГУП "Российская телевизионная и радиовещательная сеть", образующие точку присоединения с сетью оператора обязательных общедоступных каналов.

3.1. В соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2016 г. N 44-ФЗ п. 3 комментируемой статьи был дополнен несколькими абзацами, которые содержат нормы о правах владельцев сетей связи специального назначения, а именно, права и обязанности владельцев сетей связи специального назначения при присоединении сетей связи специального назначения к сети связи общего пользования и их взаимодействии. Так, в договоре о присоединении сетей электросвязи в соответствии с Правилами присоединения сетей электросвязи, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2005 г. N 161 "Об утверждении Правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия", в обязательном порядке должны быть следующие разделы:

- права и обязанности операторов связи при присоединении сетей электросвязи и их взаимодействии;

- права и обязанности владельцев сетей связи специального назначения при присоединении сетей связи специального назначения к сети связи общего пользования и их взаимодействии;

- порядок рассмотрения споров между операторами связи, между операторами связи и владельцами сетей связи специального назначения по вопросам присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия.

Дополнение является логичным, поскольку введение в правовое поле нового субъекта, владельца сетей связи специального назначения, должно сопровождаться наделением его правами и обязанностями. В противном случае работоспособность нормы будет сомнительна.

4. Пункт 4 комментируемой статьи посвящен окончательной стадии рассмотрения споров между операторами связи по вопросам заключения договоров о присоединении сетей, а именно - рассмотрение споров в судебном порядке. В целом порядок рассмотрения споров в связи с появлением новых субъектов владельцев сетей связи специального назначения не претерпел существенного изменения. Но, как уже было отмечено, в отрасли связи действует претензионный порядок рассмотрения споров. Это означает, что до обращения в суд стороны обязаны принять меры к урегулированию спора.

Процедура урегулирования спора предусмотрена также и Административным регламентом, утвержденным Приказом Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 9 апреля 2012 года N 98. Обращение операторов связи в Роскомнадзор или в территориальный орган Роскомнадзора осуществляется на основании заявления, которое подписывается заявителем либо его уполномоченным представителем. Заявитель вправе направить письменное обращение следующими способами:

- при помощи средств почтовой связи в Роскомнадзор или его территориальный орган;

- непосредственно в экспедицию Роскомнадзора или его территориальный орган;

- в электронном виде, в том числе через Единый портал госуслуг.

Если решение Роскомнадзора или его территориального органа не удовлетворяет оператора, то спор по вопросам заключения договоров о присоединении сетей подлежит рассмотрению в судебном порядке.

В качестве примера можно привести решение Арбитражного суда Свердловской области от 7 мая 2015 г. по делу N А60-3834/2015, которым признано незаконным и отменено Постановление Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Чувашской Республике - Чувашии по делу об административном правонарушении в области связи N 01-36/940 от 16 декабря 2014 г. о привлечении общества к административной ответственности по ст. 13.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях.