Статья 19. Требования к порядку присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия с сетью электросвязи оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования

1. Комментируемая статья содержит норму, которая является частным случаем более общей нормы и относится к отношениям с участием оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования.

Текст п. 1 комментируемой статьи содержит элементы отсылочной нормы о публичном договоре. Для признания данной нормы отсылочной в полном объеме не хватает точного указания на нормативный акт (статью), к которому делается отсылка. Тем не менее, указания о публичном договоре вполне достаточно, чтобы можно было точно установить, что в данном случае применяются положения ст. 426 Гражданского кодекса РФ "Публичный договор". Действительно, в тексте названной статьи указано, что договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую (или иную доходную деятельность), и устанавливающий его обязанности по оказанию услуг в отношении каждого, кто к нему обратится (в том числе услуги связи), именуется публичным договором. Это обстоятельство послужило основанием для признания многими авторами гражданско-правовой природы договора присоединения сетей электросвязи. В то же время текст комментируемой статьи содержит всего лишь указание о том, что "применяются положения о публичном договоре", но сам договор не называется публичным или гражданско-правовым.

Еще одно обстоятельство, которое является существенным отличием публичного гражданского договора и договора в сфере присоединения сетей электросвязи, - это пределы действия и порядок регулирования тарифов и споров. В абз. 3 п. 1 комментируемой статьи в части отношений оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования на территориях нескольких субъектов РФ, и другого оператора определено, что условия присоединения сетей электросвязи и пропуска трафика устанавливаются отдельно на территории каждого субъекта РФ. В случае заключения договора по правилам ст. 426 Гражданского кодекса РФ ограничительное условие отсутствует. Операторы самостоятельно устанавливают цены на услуги присоединения, и в случае возникновения спора он рассматривается органом исполнительной власти в отрасли связи. Для стандартного гражданско-правового публичного договора такой набор признаков не предусмотрен.

С другой стороны, гражданско-правовой публичный договор при несоблюдении условий и порядка заключения признается ничтожным, что не предусмотрено в отношении договоров присоединения сетей электросвязи.

Все перечисленные обстоятельства позволяют констатировать, что выносить окончательный вердикт о природе договора присоединения сетей электросвязи преждевременно.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи предусмотрены две основные ситуации, при которых возможен отказ оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования, от присоединения сети электросвязи заявителя.

Первый вариант представляет собой скорее исключение и предполагает противоречие условиям операторских лицензий. Лицензии на осуществление деятельности в области связи в Российской Федерации выдаются единым органом - службой по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций - Роскомнадзором России. Государственный служащий, который согласовывает условия осуществления деятельности в области связи для конкретного оператора, обязан предусмотреть все варианты развития событий, и не только те, которые заявлены будущим оператором на стадии подачи заявления. Вариант несоответствия возможен в исключительных случаях, например в связи с изменением административно-территориальных границ, особенно на уровне субъектов РФ. Изменение границ территорий либо приведение их юридического оформления в соответствие с фактическим состоянием может повлечь за собой несоответствие с теми границами, которые существовали на момент подачи заявки на лицензию и на момент выдачи лицензии. Логично предположить, что позиция оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования, в таком случае может быть достаточно формальной и содержать отказ. Кроме того, отказ возможен в случае несоответствия вида услуг, сетей, оборудования и иных технических параметров, обозначенных в лицензии.

Второй вариант отказа в порядке исключения - противоречие нормативным правовым актам, определяющим построение и функционирование единой сети электросвязи Российской Федерации. Данный вариант отказа представляется не менее вероятным, поскольку динамика технического и общественного развития настолько высока, что нормотворчество, как правило, отстает от жизни. Требование соответствия нормативным актам достаточно жесткое по отношению к любому оператору, но оно диктуется практической необходимостью и комментируемым Законом.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи предусмотрена нормативная последовательность действий, которые необходимо выполнить для создания присоединения.

Отметим, что порядок присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия с сетью электросвязи оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования, регламентирован Постановлением Правительства РФ от 28 марта 2005 г. N 161, а также Постановлением Правительства РФ от 13 декабря 2006 г. N 760 "Об утверждении Правил присоединения и взаимодействия сетей связи для распространения программ телевизионного вещания и радиовещания". В связи с введением в процесс присоединения нового субъекта, владельца сетей связи специального назначения, порядок присоединения дополнен Постановлением Правительства РФ от 30 мая 2016 г. N 483. Так, в договоре присоединения в обязательном порядке должны быть следующие разделы:

- права и обязанности операторов связи при присоединении сетей электросвязи и их взаимодействии;

- права и обязанности владельцев сетей связи специального назначения при присоединении сетей связи специального назначения к сети связи общего пользования и их взаимодействии;

- порядок рассмотрения споров между операторами связи, между операторами связи и владельцами сетей связи специального назначения по вопросам присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия. Общий порядок присоединения в части специального субъекта, владельца сетей связи специального назначения, является обязательным и для специального субъекта, оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования.

Несмотря на то что многими авторами декларируется гражданско-правовая природа договоров присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия, комментируемая статья в п. 3 содержит целый перечень норм, которые позволяют утверждать, что данный тип договора имеет собственную уникальную комплексную природу и далек еще от окончательного изучения и однозначной классификации.

Требования комментируемого пункта позволяют утверждать, что высокая степень процедурной императивности не позволяет отнести данный тип договора к гражданским. Кроме того, структура нормы и сам состав договора не являются типичными для гражданского права. Общие положения нормы о содержании договора присоединения включают технические, экономические, информационные условия, а также условия, определяющие имущественные отношения. Полагаем, что данный тип договоров следует выделить в отдельный класс телекоммуникационных договоров.

Технические условия договора являются основными и представлены на первом месте, что достаточно понятно и объяснимо, поскольку отсутствие технически согласованной сети попросту исключает возможность передачи информации. Это легко себе представить на примере ширины железнодорожной колеи. Перемещение железнодорожного состава из Испании во Францию или из Европы в Россию возможно при замене кареток подвижного состава на границах. Соответственно, технические условия являются приоритетными для формирования единой сети.

Информационные условия договора - это составная часть договора, которая позволяет квалифицировать договор в целом как сложный (составной, комплексный) и содержит описание процедуры обмена сведениями об абонентах. Данная часть необходима в связи с тем, что один из операторов, как правило, присоединяющий, может технически и технологически сам или через свое присоединение к вышестоящему оператору оказывать услуги связи (например, междугородней связи) абоненту напрямую без длительной процедуры заключения договора. Это обусловливает необходимость учета трафика для производства с абонентом денежных расчетов за оказанные услуги посредством базы данных абонентов, которая представляет собой информационный ресурс (или систему).

Экономические условия в процессе присоединения сетей имеют место в части использования имущества в любом виде. Данный класс отношений возник после приватизации отдельных сетей связи и строительства новых частных сетей. Имущественные отношения между операторами в процессе присоединения сетей могут иметь место в случае использования (занятия) помещений, инфраструктуры, иных хозяйственных объектов. Естественно, эксплуатация оборудования или объекта в конечном счете связана с финансовыми затратами, и компенсация такого вида затрат должна быть оформлена документально. Кроме того, законодательством для отдельных услуг или операторов предусмотрена процедура раздельного учета затрат - это делает имущественную составляющую договора присоединения еще более актуальной.

Кроме всего перечисленного, условия присоединения могут содержаться в лицензии на конкретный вид деятельности (оказания услуг). Так, в частности, объем присоединения, уровень присоединения, право присоединять либо отсутствие такового - все это возможные варианты ограничений, которые имеют место в практической деятельности, но весьма скупо регламентированы в нормативных актах. Совокупность рассмотренных условий, основных и дополнительных, а также теоретическая невозможность сторон поменяться местами позволяют утверждать, что договор присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия - это особый вид договоров в современной практике, правовая природа которого мало изучена, но оказывает существенное влияние на современные экономические отношения не только в телекоммуникационной сфере.

4. Пунктом 4 комментируемой статьи предусмотрены сроки согласования договора о присоединении сетей электросвязи. Установленный Законом тридцатидневный срок для рассмотрения оператором вопроса о заключении договора присоединения является трансляцией норм гражданского права о заключении договоров.

На наш взгляд, данный срок представляется избыточным. Дело в том, что установленный десятки лет назад тридцатидневный срок подразумевал необходимость отправки письменного текста договора, протяженность страны, время для ответа и возврата оферты и т.д. В современных условиях, тем более в сфере телекоммуникаций, оператор, занимающий существенное положение в сети связи общего пользования, имеет техническую и организационную возможность ответить на предложение о присоединении в тот же день. Полагаем, что с учетом организационных проволочек и неурядиц указанный срок без ущерба качеству можно сократить до десяти дней. А общий срок для подписания единого документа можно сократить с девяноста до тридцати дней.

В то же время необходимо отметить, что установленные в п. 4 комментируемой статьи сроки являются максимальными, при наличии возможности и необходимости стороны могут провести необходимые процедуры согласования в более сжатые сроки.

5. Пунктом 5 комментируемой статьи предусмотрена обязанность федерального органа исполнительной власти в области связи вести реестр операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования.

Функция ведения названного реестра возложена в соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 16 марта 2009 г. N 228, на Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) и является частью общих надзорных функций. Приказом Мининформсвязи РФ от 19 мая 2005 г. N 55 утверждено Положение о ведении Реестра операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования. Роскомнадзор включает операторов связи в данный Реестр путем внесения в него соответствующих записей, изменяет сведения, содержащиеся в указанных записях, исключает операторов связи из Реестра путем дополнения ранее внесенных записей сведениями об исключении операторов связи из Реестра. Реестр ведется по определенной форме на бумажных и электронных носителях. При несоответствии между информацией, содержащейся на бумажных носителях, и информацией, содержащейся на электронных носителях, приоритет имеет информация, содержащаяся на бумажных носителях.

Принятие решения о включении операторов связи в указанный Реестр, исключении операторов связи из Реестра осуществляется на основании результатов анализа информации, полученной от операторов связи и иных источников и свидетельствующей о занятии оператором связи существенного положения в сети связи общего пользования, либо о прекращении оснований для нахождения оператора связи в Реестре. В случае изменения сведений об операторе связи, содержащихся в реестре лицензий, эти изменения в течение десяти рабочих дней вносятся в Реестр. Информация Реестра публикуется на сайте Федеральной службы по надзору в сфере связи информационного портала Министерства информационных технологий и связи РФ. Заинтересованные лица, включая операторов связи, могут получить выписку из Реестра по письменному обращению. Информацию из Реестра может получить любое лицо на основании письменного запроса.

6. Пункт 6 комментируемой статьи содержит основные условия о порядке рассмотрения обращений операторов по вопросам присоединения сетей электросвязи. В соответствии с п. 5.1.1.2.7 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16 марта 2009 г. N 228, Роскомнадзор осуществляет государственный контроль и надзор в сфере связи за выполнением правил присоединения сетей электросвязи к сети связи общего пользования, в том числе условий присоединения. Порядок выполнения данной функции подробно описан в Административном регламенте предоставления Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций государственной услуги по рассмотрению обращений операторов связи по вопросам присоединения сетей электросвязи и взаимодействия операторов связи, принятию по ним решений и выдаче предписаний в соответствии с федеральным законом, утвержденном Приказом Минкомсвязи России от 9 апреля 2012 г. N 98.

Предоставление государственной услуги по рассмотрению обращений операторов связи по вопросам присоединения сетей электросвязи и взаимодействия операторов связи, принятию по ним решений и выдаче предписаний в соответствии с федеральным законом включает в себя следующие административные процедуры:

- рассмотрение обращения заявителя по вопросам присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия, а также по вопросам взаимодействия операторов связи, если хотя бы один из участвующих в присоединении и (или) взаимодействии сетей электросвязи и (или) взаимодействующих операторов связи является оператором, занимающим существенное положение в сети связи общего пользования, осуществляемое Комиссией Роскомнадзора по рассмотрению обращений операторов связи;

- рассмотрение обращения заявителя по вопросам присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия, а также по вопросам взаимодействия операторов связи, если хотя бы один из участвующих в присоединении и (или) взаимодействии сетей электросвязи и (или) взаимодействующих операторов связи является оператором, занимающим существенное положение в сети связи общего пользования, осуществляемое структурным подразделением Роскомнадзора;

- рассмотрение обращения заявителя по вопросам присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия, а также по вопросам взаимодействия операторов связи, если ни один из участвующих в присоединении и (или) взаимодействии сетей электросвязи и (или) взаимодействующих операторов связи не является оператором, занимающим существенное положение в сети связи общего пользования, осуществляемое структурным подразделением Роскомнадзора или территориальным органом Роскомнадзора.

Примечательно, что указанным Административным регламентом предусмотрены полномочия по рассмотрению обращений и территориальными органами Роскомнадзора, что может сократить срок решения по спорному вопросу.