Статья 55. Подача жалоб и предъявление претензий и их рассмотрение

1. Комментируемая статья закрепляет право пользователя услугами связи на обжалование решений и действий (бездействия) органа или должностного лица, оператора связи, связанных с оказанием услуг связи, а также с обеспечением эксплуатационной готовности радиочастотного спектра.

Обжалование указанных решений и действий может производиться как в административном, так и в судебном порядке. Следует отметить, что в зависимости от статуса лица, в отношении которого направлена жалоба, определяется порядок ее рассмотрения. Порядок рассмотрения жалоб в отношении органов государственной власти и их должностных лиц регламентирован главой 22 Кодекса административного судопроизводства РФ. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд.

Главой 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ регламентирован порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, иных органов и организаций, наделенных государственными полномочиями, должностных лиц. Дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным Арбитражным процессуальным кодексом РФ, с особенностями, установленными в указанной главе. Производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц возбуждается на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с требованием о признании недействительными ненормативных правовых актов или о признании незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов и лиц.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Жалобы в отношении операторов связи рассматриваются судами по общим правилам искового производства. Следует отметить, что жалобы, предусмотренные п. 1 комментируемой статьи, подаются как без обязательного соблюдения претензионного порядка, так и с обязательным соблюдением досудебного порядка урегулирования спора (в зависимости от вида услуг связи и субъектного состава правоотношений).

Так, например, Определением Липецкого областного суда от 5 февраля 2014 г. по делу N 33-332а/2014 заявление о признании неправомерными действий, выразившихся в непредоставлении ответа на заявление, и об обязании дать ответ направлено в суд первой инстанции для решения вопроса о принятии к производству, поскольку сам по себе факт предъявления заявления, опосредованно связанного с оказанием почтовых услуг, не свидетельствует об обязанности истца соблюдать претензионный порядок, установленный комментируемым Законом. Возвращая заявление, судья исходил из того, что К. не представил суду документы, подтверждающие соблюдение досудебного порядка урегулирования спора с ответчиком, полагая, что поданное заявление носит преждевременный характер, а срок, установленный для рассмотрения заявления, не истек. Однако судебная коллегия не соглашается с данным выводом судьи: ст. 55 комментируемого Закона урегулирован порядок подачи жалоб на действия (бездействие) и решения оператора связи (должностного лица) и порядок предъявления претензий в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств, вытекающих из договора об оказании услуг связи, как о том указывает суд в обжалуемом определении. Вместе с тем для разрешения вопроса о соблюдении такого порядка необходимо определить, установлен ли он применительно к конкретному спору. Статья 56 комментируемого Закона устанавливает перечень лиц, имеющих право на предъявление указанных выше претензий. Заявитель не относится ни к одной указанной выше категории лиц, а потому на него не возлагается безусловная обязанность соблюсти досудебный порядок урегулирования спора.

2. Оператор связи обязан иметь книгу жалоб и предложений и выдавать ее по первому требованию пользователя услугами связи.

Несоблюдение данного требования, несомненно, является нарушением, однако ответственность за это действующим законодательством не предусмотрена.

Например, Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 июня 2015 г. N 17АП-4953/2015-АК по делу N А50-23033/2014 требование об отмене постановления надзорного органа о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ст. 14.15 Кодекса РФ об административных правонарушениях за нарушение установленных правил продажи отдельных видов товаров, удовлетворено правомерно, поскольку указанной нормой охватывается ответственность только за нарушение правил продажи отдельных видов товаров, а не за нарушение правил оказания услуг. При этом суд основывался на следующем. Согласно п. 8 Правил продажи отдельных товаров, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. N 55, продавец обязан иметь книгу отзывов и предложений, которая предоставляется покупателю по его требованию. В силу ч. 2 ст. 55 комментируемого Закона оператор связи обязан иметь книгу жалоб и предложений и выдавать ее по первому требованию пользователя услугами связи. Административным органом ФГУП "Почта России" вменятся осуществление деятельности без книги отзывов и предложений. Потребителю при оказании услуг в отделении почтовой связи не была предоставлена возможность внести запись о качестве обслуживания и предоставления услуг в книге отзывов и предложений. Поскольку диспозицией ст. 14.15 Кодекса РФ об административных правонарушениях охватывается только нарушение правил продажи отдельных видов товаров, а не нарушение правил оказания услуг, предприятие в рассматриваемом случае неправомерно привлечено к административной ответственности, предусмотренной ст. 14.15 Кодекса РФ об административных правонарушениях. То обстоятельство, что предприятие наряду с оказанием услуг почтовой связи осуществляет деятельность по реализации мелкорозничных товаров и продукции, не опровергает правомерность выводов суда о ненадлежащей квалификации, поскольку нарушение было установлено при оказании услуг связи. Данное нарушение не укладывается в диспозицию ст. 14.15 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

3. Порядок рассмотрения жалоб пользователей услугами связи регламентирован нормативно-правовыми актами Правительства РФ в отношении отдельных категорий услуг связи.

Так, Постановлением Правительства РФ от 9 декабря 2014 г. N 1342 установлено, что абонент и (или) пользователь вправе обжаловать решения и действия (бездействие) оператора связи, касающиеся оказания услуг телефонной связи. В случае признания оператором связи требований абонента и (или) пользователя об уменьшении размера платы за оказанные услуги телефонной связи, о возмещении расходов по устранению недостатков выполненной работы своими силами или третьими лицами, а также о возврате уплаченной за услуги телефонной связи денежной суммы и возмещении убытков, причиненных в связи с отказом от оказания услуг телефонной связи, обоснованными они подлежат удовлетворению в 10-дневный срок со дня принятия оператором связи решения об удовлетворении претензии.

Постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2007 г. N 575 установлено, что абонент и (или) пользователь вправе обжаловать решение и действие (бездействие) оператора связи, связанные с оказанием телематических услуг связи. При неисполнении или ненадлежащем исполнении оператором связи обязательств по оказанию телематических услуг связи абонент и (или) пользователь до обращения в суд предъявляют оператору связи претензию. Претензия предъявляется в письменной форме и подлежит регистрации в день получения ее оператором связи. Претензии по вопросам, связанным с отказом в оказании телематических услуг связи, с несвоевременным или ненадлежащим исполнением обязательств, вытекающих из договора, предъявляются в течение 6 месяцев с даты оказания телематических услуг связи, отказа в их оказании или выставления счета за оказанную услугу. К претензии прилагаются копия договора (в случае заключения договора в письменной форме), а также иные необходимые для рассмотрения претензии документы, в которых должны быть представлены доказательства неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств по договору, а в случае предъявления претензии о возмещении ущерба - сведения о размере причиненного ущерба. Претензия рассматривается оператором связи в срок не более 60 дней с даты ее регистрации. О результатах рассмотрения претензии оператор связи должен сообщить в письменной форме предъявившим ее абоненту и (или) пользователю. Если претензия признана оператором связи обоснованной, недостатки, выявленные при оказании телематических услуг связи, подлежат устранению в разумный срок, назначенный абонентом и (или) пользователем. Требования абонента и (или) пользователя об уменьшении размера оплаты оказанных телематических услуг связи, о возмещении расходов по устранению недостатков своими силами или третьими лицами, а также о возврате уплаченных за оказание телематических услуг связи средств и возмещении убытков, причиненных в связи с отказом от предоставления телематических услуг связи, признанные оператором связи обоснованными, подлежат удовлетворению в 10-дневный срок с даты признания их обоснованными.

Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2005 г. N 222 регламентировано, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств, вытекающих из договора об оказании услуг телеграфной связи, пользователь до обращения в суд предъявляет оператору связи претензии. В течение месяца со дня подачи телеграммы предъявляются претензии по вопросам, связанным с недоставкой или несвоевременной доставкой телеграммы либо искажением ее текста, изменяющим смысл телеграммы.

Претензии предъявляются в письменной форме и подлежат обязательной регистрации оператором связи в установленном порядке. Претензии предъявляются к оператору связи, заключившему договор об оказании услуг телеграфной связи или отказавшему в его заключении.

Претензии по вопросам, связанным с приемом или вручением (доставкой) телеграмм, могут предъявляться как к оператору связи, принявшему телеграмму, так и к оператору связи по месту назначения телеграммы. К претензии прилагается копия договора об оказании услуг телеграфной связи или иного удостоверяющего факт заключения указанного договора документа (квитанции, чека контрольно-кассовой машины, описи подаваемых телеграмм, телеграммы, доставленной адресату) и иные документы, которые необходимы для рассмотрения претензии по существу и в которых должны быть указаны сведения о неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств, предусмотренных договором об оказании услуг телеграфной связи, а в случае предъявления претензии о возмещении ущерба - о факте и размере причиненного ущерба. О результатах рассмотрения претензии должно быть сообщено лицу, предъявившему ее в письменной форме.

Также порядок предъявления жалоб регламентирован Постановлением Правительства РФ от 23 января 2006 г. N 32, Приказом Минкомсвязи России от 31 июля 2014 г. N 234, Постановлением Правительства РФ от 6 июня 2005 г. N 353 и др.

4. Досудебный порядок рассмотрения спора обязателен в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств, вытекающих из договора об оказании услуг связи. В таком случае пользователь услугами связи до обращения в суд предъявляет оператору связи претензию.

Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2012 г. N 17 "О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей" предусмотрено, что до подачи искового заявления в суд обязательный претензионный порядок урегулирования споров предусмотрен в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения оператором связи обязательств, вытекающих из договора об оказании услуг связи. Несоблюдение данного правила является основанием для возвращения искового заявления со ссылкой на п. 1 ч. 1 ст. 135 Гражданского процессуального кодекса РФ.

Письмом Роспотребнадзора от 5 июля 2010 г. N 01/9870-10-32 "О защите прав потребителей услуг связи" отмечено, что отношения в области почтовой связи помимо комментируемого Закона регулируются Федеральным законом от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ, а отношения в области международной почтовой связи могут регулироваться решениями международных почтовых организаций, участником которых является Российская Федерация.

Согласно ст. 34 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ, определяющей основания и размеры ответственности операторов почтовой связи, "ответственность операторов почтовой связи наступает за утрату, порчу (повреждение), недостачу вложений, недоставку или нарушение контрольных сроков пересылки почтовых отправлений, осуществления почтовых переводов денежных средств, иные нарушения установленных требований по оказанию услуг почтовой связи". При этом, вводя правила исчисления величины убытков, которые могут быть причинены пользователям услуг связи и возмещаются оператором почтовой связи, указанная статья нарушение контрольных сроков пересылки почтовых отправлений (тем более международных) в качестве основания для возмещения убытков не рассматривает. Порядок предъявления претензий оператору почтовой связи установлен положениями ст. 37 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ.

5. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает сроки предъявления претензии. При этом следует отметить, что договором на оказание услуг связи данные сроки могут быть изменены, но исключительно в пользу пользователя услугами.

Так, например, в Постановлении Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 декабря 2014 г. N 11АП-15961/2014 по делу N А65-17965/2014 о признании незаконным и отмене предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по устранению выявленных нарушений отмечено, что законодательством установлены порядок и сроки предъявления претензий, предельные сроки их рассмотрения, порядок и сроки устранения недостатков. При этом суд первой инстанции обоснованно указал в решении на то, что оператор и абонент могут установить сроки предъявления претензий, их рассмотрения и устранения недостатков, меньшие по сравнению со сроками, установленными действующим законодательством, если это приведет к улучшению положения абонента (потребителя). Таким образом, ответчиком не доказано, что включение в договоры данных условий противоречит положениям действующего законодательства и ущемляет установленные законом права потребителей (абонентов).

6. Пунктом 6 комментируемой статьи установлены основные требования к претензии, в частности, определен состав документов, которые должны к ней прилагаться. Однако данная статья не содержит конкретного перечня прилагаемых документов. Установлено лишь, что такие документы должны подтверждать два факта:

- факт заключения договора об оказании услуг связи;

- факт неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств по договору, а также факт причинения ущерба (если он имел место).

На основании этого к претензии прикладывается, как правило, копия договора об оказании услуг связи или иного удостоверяющего факт заключения договора документа (квитанция, опись вложения и тому подобные), документы, в которых должны быть указаны сведения о неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств по договору об оказании услуг связи, и документы о факте и размере причиненного ущерба (в случае предъявления претензии о возмещении ущерба).

7. Претензия должна быть рассмотрена не позднее чем через тридцать дней со дня ее регистрации. Буквальное толкование нормы говорит о том, что ею установлен максимальный срок, в течение которого должен быть дан ответ, т.е. лицо, получившее жалобу, может дать ответ до истечения указанного срока. В таком случае досудебный порядок урегулирования спора будет считаться соблюденным.

Например, в Апелляционном определении Сахалинского областного суда от 30 июля 2015 г. по делу N 33-1539/2015 отмечено, что при отклонении претензии полностью или частично либо неполучении ответа в установленные для ее рассмотрения сроки пользователь услугами связи имеет право предъявить иск в суд. Оставляя без рассмотрения исковое заявление М., суд исходил из того, что истицей не соблюден досудебный порядок урегулирования спора, поскольку на момент обращения с иском в суд шестидесятидневный срок для рассмотрения претензии, направленной в адрес ответчика, не истек. Кроме этого, в претензии не содержится требований о направлении квитанции по месту жительства истицы и компенсации морального вреда. Суд апелляционной инстанции не согласился с данным выводом, поскольку законодателем установлен предельный срок рассмотрения претензии, при этом ответ может быть дан и ранее этого срока. Ответчиком получена претензия, на которую оператором связи дан ответ. При таких объективно установленных обстоятельствах судебная коллегия полагает, что истицей соблюден досудебный порядок урегулирования спора, поскольку обращение в суд последовало после получения ответа от оператора связи, с которым она не согласилась.

Пунктом 8 комментируемой статьи предусмотрены особые сроки рассмотрения претензий отдельных видов. Нарушение сроков рассмотрения претензии влечет для оператора связи административную ответственность.

Так, например, Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 8 апреля 2015 г. N 09АП-7534/2015 по делу N А40-184074/2014 заявление о привлечении к административной ответственности за нарушение порядка регистрации и рассмотрения претензий по розыску почтовых отправлений удовлетворено правомерно, так как в действиях ответчика имеется состав вменяемого правонарушения, процедура и сроки привлечения к ответственности соблюдены. При этом суд исходил из следующего. В соответствии с пп. 1 п. 8 ст. 55 комментируемого Закона претензии, связанные с почтовыми отправлениями и почтовыми переводами денежных средств, пересылаемых (переводимых) в пределах одного поселения, рассматриваются в течение пяти дней со дня регистрации претензий. Исследуя материалы дела, суд правильно установил, что нарушение срока рассмотрения обращения пользователя услугами почтовой связи, а следовательно, и вышеуказанных требований, нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в области почтовой связи, подтверждено материалами дела и ответчиком по существу не оспаривается. Таким образом, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о наличии в действиях ответчика состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 3 ст. 14.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Неполучение ответа в установленные для рассмотрения претензии сроки (как и отклонение претензии полностью или частично) является основанием для предъявления в суд искового заявления.